II SA/Łd 984/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. ls Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. Ś. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad ojcem S. Ś.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania przez organ I instancji świadczenia był fakt niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Następnie organ odwoławczy przytoczył główne zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez A. Ś., zdaniem którego nie prawdziwe było stwierdzenie, iż po 20 czerwca 2011r. nie podejmował pracy, bowiem pracował "na czarno i sezonowo". Stałe zatrudnienie uniemożliwiła mu choroba ojca. Dalej Kolegium wyjaśniło materialnoprawne zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego i stwierdziło, że A. Ś., jako syn S. Ś., należy do kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia. Ponadto z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...], znak: [...] wynika, że stan zdrowia S. Ś. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w codziennym życiu, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji z powodu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Organ odwoławczy podkreślił również, że z ustaleń organu I instancji wynika, iż opiekę nad S. Ś. faktycznie sprawuje jego syn A. Ś., co potwierdził wywiad środowiskowy z dnia 8 lipca 2013r. Spełnione zostało także kryterium dochodowe, bowiem dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wyniósł 528,99zł. W ocenie Kolegium podstawową przesłanką nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, w której osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą, a nadto okoliczność ta ma bezpośredni związek z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie opisana wyżej sytuacja nie wystąpiła, gdyż ostatnie zatrudnienie A. Ś. obejmuje okres od dnia 21 marca 2011r. do dnia 20 czerwca 2011r. Z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy wystawionego przez A S.A. we W. w dniu 20 czerwca 2011r. wynikało, że przyczyną ustania zatrudnienia było rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 Kodeksu pracy. Według Kolegium brak było zatem jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy faktem ustania zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem, zwłaszcza że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności S. Ś., uzasadniający sprawowanie stałej opieki, datuje się dopiero od kwietnia 2012r.. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie miały znaczenia twierdzenia skarżącego o podejmowaniu przez niego pracy sezonowej oraz "na czarno", bowiem zdefiniowana przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma dotyczyć rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Inne formy zarobkowania, niewymienione w powyższym przepisie, nie podlegają ocenie organu w kontekście rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Zdaniem Kolegium na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie mógł mieć wpływu wyłącznie stan zdrowia osoby wymagającej opieki oraz fakt, iż to skarżący sprawuje faktyczną opiekę nad swoim niepełnosprawnym ojcem. Warunkiem przyznania świadczenia jest bowiem łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych przez ustawodawcę. Dlatego nie miał znaczenia w sprawie również fakt pobierania przez skarżącego od dnia 5 kwietnia 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Świadczenie to oparte było na innych przesłankach ustawowych, m. in. istniała możliwość jego uzyskania zarówno w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak również w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniósł A. Ś. wyrażając swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. W zakreślonej wyżej kognicji sądu stwierdzić należy, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bezpodstawnie odmawiając skarżącemu prawa specjalnego zasiłku opiekuńczego, co musiało skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę świadczenia, o którym mowa stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Na wstępie należy jednak podkreślić, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, dodanym do ustawy na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548). Wprowadzenie nowego rodzaju świadczenia miało w istocie zastąpić dotychczasowe świadczenie pielęgnacyjne dla części osób dotychczas uprawnionych, w tym dla dzieci w stosunku do niepełnosprawnych rodziców. Związane było bowiem z modyfikacją przesłanek warunkujących przyznanie dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego przez dodanie warunku, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkolą wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z nowym przepisem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z powyższego wynika zatem, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako syn, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, jako osoby niepełnosprawnej, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwe jest również to, że w rodzinie skarżącego kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżący spełnił warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Orzecznictwo sądów administracyjny wskazuje na to, że chociaż przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w swoim brzemieniu nie określa, iż warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z powyższym, wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Tym samym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 463/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący był zatrudniony do dnia 20 czerwca 2011r., zaś niepełnosprawność ojca powstała od dnia 5 kwietnia 2012r. Istotny jest natomiast fakt, że skarżący obecnie sprawuje faktyczną opiekę nad swoim ojcem. Po drugie wskazać należy, że skarżący nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, a nawet zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bowiem decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, na podstawie art. 17 ustawy. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący nadal pozostawał osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć pewnej niekonsekwencji organu, który przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne traktował skarżącego jako osobę, która nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, by obecnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Trudno również oczekiwać, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżący, będący dotychczasowym opiekunem osoby niepełnosprawnej nagle porzuci tę opiekę i podejmie zatrudnienie, tylko po to, żeby zaraz z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, kiedy ta osoba wymaga stałej opieki. Skarżący od tamtego czasu pozostaje bowiem w takiej samej sytuacji życiowej. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. a.tp.