III SA/Lu 783/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 19 czerwca 2013 r. nr XL/200/13 w przedmiocie powierzenia własnego zadania publicznego Gminy Miejskiej Włodawa Powiatowi Włodawskiemu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą Nr XL/200/13 z dnia 19 czerwca 2013 r., w sprawie powierzenia własnego zadania publicznego Gminy Miejskiej Włodawa, Rada Miejska we Włodawie powierzyła Powiatowi Włodawskiemu zadanie własne założenia i prowadzenia publicznego przedszkola specjalnego. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W § 2 uchwały wskazano, że szczegółowe warunki powierzenia zadania zostaną ustalone w porozumieniu zawartym między Gminą Miejską a Powiatem Włodawskim. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Włodawy (§ 3). Wojewoda Lubelski, pismem z dnia 6 września 2013 r., złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie możliwość przekazywania zadań własnych gminy innej gminie. W ocenie skarżącego uwzględnienie całokształtu unormowań ustrojowych samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że zadania gmin nie mogą być ani przenoszone, ani powierzane wyższym szczeblom samorządu. Działania takie musiałyby być przewidziane w ustawach ustrojowych obu jednostek samorządowych, między którymi miałoby dojść do przeniesienia lub powierzenia zadań. Art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym dopuszcza przekazanie przez powiat jego zadań, a art. 5 ust. 1 umożliwia mu przejęcie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Brak jest jednak regulacji o przejęciu przez powiat zadań gmin. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie przejęcie przez gminy wykonywanie zadań rządowych, powiatowych lub wojewódzkich, ale nie odwrotnie. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z zasadą pomocniczości zawartą w Konstytucji RP dopuszczalne jest przekazywanie zadań publicznych wyłącznie w ramach tego samego szczebla samorządu lub też przekazywanie ich w "dół". Zatem powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Włodawie wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że art. 5 ust 5 i 5b ustawy o systemie oświaty dopuszcza możliwość przekazywania zadania własnego gminy polegającego na zakładaniu i prowadzeniu szkół i placówek, innym jednostkom samorządu terytorialnego, przy czym nie odnosi się to tylko do jednostek tego samego szczebla. W piśmie z dnia 4 listopada 2013 r., również zatytułowanym jako odpowiedź na skargę, Burmistrz Włodawy, wskazał, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., uwzględnił skargę w całości, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę. Burmistrz Miasta Włodawy zgodził się z argumentami zawartymi w skardze, podnosząc, że powiat nie może przejąć zadań wykonywanych przez gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała Rady Miejskiej we Włodawie powierzająca własne zadanie publiczne gminy, polegające na założeniu i prowadzeniu publicznego przedszkola specjalnego Powiatowi Włodawskiemu. W zaskarżonej uchwale wskazano, że została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 5 ust. 5 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach, niż wskazane w ustępie 2 przepisu, a zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli specjalnych należy do zadań własnych gminy. Natomiast w ust. 5b tego przepisu wskazano, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powołane przepisy nie dawały Radzie Miejskiej we Włodawie prawa powierzenia własnego zadania publicznego Powiatowi Włodawskiemu. Należy zauważyć, że przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie stanowi przepisu szczególnego umożliwiającego przekazanie powiatowi przez gminę zadania własnego, polegającego na utworzeniu i prowadzeniu przedszkola specjalnego. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od całości regulacji samorządowych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r., w sprawie I OSK 1140/09, kwestia prawnych możliwości przekazywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego uregulowana została w ustawach ustrojowych. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), powiat może zawierać porozumienie w sprawie prowadzenia zadań publicznych, jedynie w takim zakresie, w jakim dana jednostka lokalnego samorządu terytorialnego władna jest powierzyć własne zadanie innemu podmiotowi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 8 ust. 1, 2, 2a i art. 74 ust. 1, dopuszczają wykonywania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, właściwości powiatu oraz województwa, a także możliwość zawierania porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji (ust. 2), a zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 3). Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 ustawy). Natomiast art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje możliwość przekazywania zadań własnych gminy, ale wyłącznie innej gminie. Ustawa o samorządzie gminnym nie uprawnia natomiast gminy do powierzenia wykonywania należących do niej zadań publicznych powiatowi czy województwu. Z powyższego wynika, że zadania gminy nie mogą być ani przenoszone, ani powierzane wyższym jednostkom samorządu terytorialnego. Możliwość podejmowania takich działań musiałaby zostać uregulowana w ustawach obu jednostek. Tymczasem ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o samorządzie powiatowym, jak wskazano wyżej, takich regulacji nie zawiera. Trafnie podnosi skarżący, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje jedynie możliwość przejęcia przez gminę wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej, zadań powiatowych lub wojewódzkich, ale nie odwrotnie. Jednoznacznie rozstrzyga o tym powołany powyżej przepis art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy nie ma możliwości przekazania zadań własnych w trybie porozumienia powiatowi, natomiast powiat nie jest uprawniony do przejęcia zadań własnych gminy, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Należy jednocześnie podkreślić, że przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty przewiduje pewną możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego, mimo że nie należy to do jej zadań własnych, jednak nie wiąże się to z koniecznością przekazania zadania własnego jednostce w tym zakresie. Porozumienie, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie odnosi się do zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Innymi słowy możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły bądź placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego w tym zakresie. Należy bowiem odróżnić realizację obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, od możliwości założenia i prowadzenia przez powiat szkoły i placówki spoza obszaru publicznych zadań własnych. Na marginesie należy wskazać, że co prawda w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. Burmistrz Włodawy przyznał, że zaskarżona uchwała powinna być uchylona, jednak do dnia rozprawy organ nie potwierdził uchylenia uchwały. Ponadto obecny na rozprawie pełnomocnik Wojewody Lubelskiego oświadczył, że do dnia rozprawy zaskarżona uchwała nie została uchylona przez Radę Miejską we Włodawie. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.