VI SA/Wa 2209/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wglądu do materiału dowodowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K. z siedzibą w W. (dalej skarżąca, K.), P. z siedzibą w W. (dalej P.) oraz P. z siedzibą w W. (dalej P.), w postępowaniu wszczętym dnia [...] stycznia 2012 r. na wniosek T. S.A. z siedzibą w W. (dalej T.), w zakresie załącznika nr 2 do pisma T. z dnia [...] lutego 2013, który to załącznik T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." tj.: informacje dotyczące uzasadnienia kosztowego do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej (stanowiącej załącznik nr 2) tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Wydając wspomniane postanowienie organ działał na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej P.t.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej k.p.a.). Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. [...] lutego 2012 r. wniosła o zatwierdzenie zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zmienionej następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej: Oferta SOR) w zakresie usług o podwyższonej opłacie i usług informacyjno-zleceniowych. K. - pismem z [...] lutego 2012 r., P. - pismem z dnia [...] lutego 2012 r., P. - pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosły o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu. Prezes UKE odpowiednio postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., z dnia [...] marca 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. dopuścił izby gospodarcze do udziału w postępowaniu. Dnia [...] lutego 2012 r. T. przekazała dokument, stanowiący tajemnicę przedsiębiorstwa zawierający uzasadnienie kosztowe do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie. T. załączyła także wersję jawną dokumentu. W dniach od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne, a w dniach od [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r. postępowanie konsolidacyjne odnośnie projektu decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes UKE ograniczył prawo wglądu do materiału dowodowego K., P., P., w zakresie załącznika nr 1 – stanowiącego elektroniczną wersję dokumentu znajdującego się na płycie CD przekazanego przez T. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wspomnianego na wstępie postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a ze zmianami wynikającymi z P.t. oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Prezes UKE, wskazując na prawo wglądu strony w akta sprawy (art. 73 § 1 k.p.a) stwierdził, że stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 P.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Prezes UKE wyjaśnił, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć jako tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm. – dalej jako u.z.n.k.). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Nadto, Prezes UKE powołując się na orzecznictwo i doktrynę, wskazał, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowią w szczególności dane obowiązujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zapotrzebowania i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom. Prezes UKE, zauważył, że T. w załączniku nr 1 do pisma z dnia [...] lutego 2012 r. przedstawiła organowi dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. i oznaczyła przedmiotowe dokumenty jako "tajemnica przedsiębiorstwa T.". Tym samym, T. przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa, które wyczerpują przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Są to dane ściśle związane z prowadzoną przez T. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Wartość gospodarczą należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Prezesa UKE, podał, że załącznik nr 1 do pisma z dnia [...] lutego 2013 r. zawiera informacje m. in. na temat rozwiązań organizacyjnych, funkcjonujących w T., danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej. Zdaniem organu, dokument ten zawiera głównie informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez T. Dlatego też, pozyskanie przez konkurentów T., informacji przekazanych pismem z dnia [...] lutego 2013 r. mogłoby umożliwiać przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty T., na poziomie znacznie poniżej kosztów T. a udostępnienie informacji organizacyjnych i technologicznych, oznaczałoby umożliwienie konkurentom T. wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla T. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu z którego korzysta T. Organ podkreślił, że wykorzystanie przez konkurentów T. informacji zawartych w załączniku nr 1 do pisma T. z dnia [...] lutego 2012 r. przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków a informacje te są związane z przedsiębiorstwem T. i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą. Ponadto organ dodał, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, nie są one znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą. Prezes UKE zauważył, że T. wniosła o ograniczenie prawa wglądu i przedmiotowy dokument oznaczyła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." (czyli objęto dane niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności). W ocenie Prezesa UKE, zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 207 § 1 P.t. Przedmiotowe postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia skargi do WSA w Warszawie za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzuciła organowi: - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa – niewyjaśnienie podstawy prawnej, pominięcie motywów zastrzeżenia poszczególnych elementów materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło poznanie rzeczywistych motywów wydania zaskarżonego postanowienia, - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – tzn. naruszenie art. 207 ust. 1 P.t. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że zastrzeżone pismo zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy zawiera ono informacje niezbędne, aby skarżąca mogła brać aktywny udział w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, zawarł także sformułowanie o niedopuszczalności skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżąca odnosząc się do twierdzenia organu o niedopuszczalności skargi, podała, że odpowiedź na skargę nie zawiera żadnej argumentacji na rzekomą niedopuszczalność skargi, a skarga została wniesiona zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na istniejąca w orzecznictwie WSA w Warszawie rozbieżność dotyczącą trybu zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 123 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone do WSA w Warszawie postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2013 r. – wydane na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. – dotyczyło ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego K., P., P., w zakresie załącznika nr 2 do pisma T. z dnia [...] lutego 2013, który to załącznik T. objęła klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa T." tj.: informacje dotyczące uzasadnienia kosztowego do proponowanej opłaty za dostarczenie funkcjonalności blokowania i limitowania usług o podwyższonej opłacie w części, w której dokument ten zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa T., która nie została ujawniona w wersji jawnej (stanowiącej załącznik nr 2) tego dokumentu, przekazanego Prezesowi UKE przez T. pismem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Zgodnie z art. 207 ust.1 P.t., w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zaskarżone postanowienie nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, art. 207 P.t., jak również inny przepis tej ustawy nie przyznaje stronie takiego prawa. Ponadto, postanowienie o jakim mowa w art. 207 P.t. dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnic przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, tak więc nie stanowi kwestii incydentalnej w stosunku do postępowania głównego dotyczącego zatwierdzenia zmian oferty SOR, lecz wyłącznie ocenę czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09, a także w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 P.t. jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 P.t., nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższą ocenę. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie, zamyka sprawę prawa wglądu do materiału dowodowego, to stronie postępowania służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.