I OSK 2006/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Po 182/12 w sprawie ze skargi D.S. na akt Starosty Powiatu M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt III SA/Po 182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. na akt Starosty M. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu – uchylił zaskarżony akt Starosty M. oraz zasądził od niego na rzecz skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., D.S. reprezentowana przez radcę prawnego M.M. wniosła do Starosty Powiatu M. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 1 karty pojazdu i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 425 zł tytułem nienależnie pobranej części opłaty. Karta pojazdu została zarejestrowana w okresie od [...] sierpnia 2003 r. do [...] kwietnia 2006 r. Wnioskodawca wskazał, iż od pojazdu pobrano opłatę w wysokości 500 zł, zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. z 2003 r. nr 137 poz. 1370). Przepis ten został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził również, iż opłata za kartę pojazdu nie powinna przekraczać kwoty 75 zł uwzględniającej rzeczywiste znaczenie karty pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucją. W związku z powyższym, w ocenie strony skarżącej, nadpłaciła ona kwotę 425 zł, co czyni jej wniosek zasadnym. W odpowiedzi Starosta aktem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdził, że przedmiotowa opłata została pobrana zgodnie z obowiązującym w dacie rejestracji pojazdów rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu zgodnie z którym wysokość opłaty za rejestrację pojazdów wynosiła 500 zł. Starosta zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) stwierdzając niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z Konstytucją orzekł, iż przepis ten utracił swoją moc z dniem 1 maja 2006 r. Tym samym wniosek o zwrot części opłat nie może być uwzględniony, gdyż w dniu pobrania tych opłat istniała stosowna podstawa prawna. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r., D.S. wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., a ponadto zwróciła uwagę, iż pomimo zabiegu Trybunału Konstytucyjnego polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty obowiązywania zakwestionowanego przepisu, przepis ten był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawny prawnej. Konsekwencją uznania przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny, w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. D.S., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższy akt Starosty M. z dnia [...] listopada 2011 r. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) 2. naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji w której powołany przepis jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej zwanego w skrócie TWE); 3. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany; 4. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym przepisu art. 10 TWE – proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie państwa polskiego "acquis communautaire" – w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego, wynikającą z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). 5. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż krajowy organ władzy, stosując prawo, jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Starosty do przedłożenia danych – będących w jego posiadaniu – identyfikujących karty pojazdu, daty uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się strona skarżąca, o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu i stwierdzenie obowiązku Starosty do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdów, pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ponadto strona wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztu opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa. Skarżący podniósł, iż konsekwencją uznania przez Trybunał Konstytucyjny § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, za niekonstytucyjny oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa strona miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Skarżący podkreślił, iż przysługuje mu zatem uprawnienie do zwrotu uiszczonej przez niego kwoty za wydanie karty pojazdu w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a na Staroście spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej kwoty. Strona podniosła, iż w przypadku uwzględnienia przedmiotowej skargi sąd powinien zawrzeć w sentencji wyroku uznanie obowiązku zwrotu przez organ administracji kwoty pobranej powyżej określonej w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla każdej z wymienionych we wniosku uiszczonych opłat. Tylko takie rozstrzygniecie Sądu zagwarantuje, zdaniem skarżącego, wykonanie ewentualnego wyroku, gdyż strona będzie miała możliwość wniesienia skargi o nałożenie grzywny na organ administracji oraz ubieganie się o odszkodowanie w wskutek niewykonania orzeczenia sądowego. Odpowiadając na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty podnoszone w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając wskazany na wstępie judykat, podał następujące motywy prawne przyjętego rozstrzygnięcia: Po pierwsze wskazał, że zaskarżony akt został wydany w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną po wydaniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uchwałą tą Naczelny Sąd Administracyjny, jak wskazał WSA, nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów, ale nadto – co równie istotne – określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)". Mając na uwadze powyższe WSA stwierdził, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W ocenie WSA w ramach tej kategorii mieszczą się m.in. "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy – art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Z tego względu, zdaniem sądu pierwszej instancji, opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się w ocenie WSA do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej – i to ze skutkiem wstecznym. Jak wyjaśnił sąd pierwszej instancji, wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Zdaniem WSA charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało – zdaniem WSA – uchylenie zaskarżonego aktu Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdu dla samochodu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie WSA, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze, w ocenie WSA, sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulegało wątpliwości dla WSA, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Powiatu M., reprezentowany przez radcę prawnego M.K.. W skardze kasacyjnej rzeczonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 60 ust. 7, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) oraz art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) oraz art. 70 § 1 i art. 79 Ordynacji podatkowej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle podanych przepisów, obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że podstawą żądania od strony skarżącej opłat za wydanie karty pojazdu był § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A ZU 2006, nr 1, poz. 3), przepis ten został uznany za sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł w części co do kwoty 425 zł stanowi ukrytą daninę publicznoprawną, nie jest bowiem w tym zakresie ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd. Obowiązek świadczenia takiej daniny mógłby być wprowadzony ustawą, a nie aktem niższej rangi. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu traci moc z dniem 1 maja 2006 r. Postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10 grudnia 2007 r., C-134/07, w sprawie P. Kawali przeciwko Gminie Miasta Jaworzno, przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za sprzeczny z prawem unijnym. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu dla używanego pojazdu sprowadzonego do Polski z któregoś z państw Unii Europejskiej został ustalony na wyższym poziomie (500 zł) niż tożsamy obowiązek dotyczący pojazdów używanych kupionych w Polsce (75 zł), a to oznacza, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu dla samochodów używanych sprowadzonych do Polski miała cechy ukrytego podatku importowego, którego wprowadzenie naruszało swobodę przepływu towarów, zadeklarowaną w art. 90 TFUE. W obecnym stanie prawnym za wydanie karty pojazdu przy jego pierwszej rejestracji na terenie Polski pobierana jest opłata w kwocie 75 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, Dz. U. Nr 59, poz. 421). W uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, o czym decyduje stwierdzenie, iż należność ta w konkretnych okolicznościach faktycznych dochodzona jest jako świadczenie pobrane przez pozwaną osobę prawną bez podstawy prawnej, a dla zażądania jego zwrotu nie została przez ustawodawcę przewidziana droga sformalizowanego postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej, w szczególności – co istotne dla niniejszej sprawy – na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Uchwała ta kształtuje aktualną praktykę sądów powszechnych w sprawach o zapłatę kwot dochodzonych jako równowartość nienależnie pobranych świadczeń – opłat za wydanie kart pojazdów dla pojazdów sprowadzonych na teren Polski z Unii Europejskiej w okresie obowiązywania § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Podstawę prawną roszczeń zgłaszanych na tej drodze jest art. 410 § 2 Kodeksu Cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21, z glosą krytyczną K. Defecińskiej-Tomczak, A. Kubiak, "Państwo i Prawo" 2008, nr 6, s. 133-138) przyjął, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną, załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, a organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania o nim, lecz nie w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Jak wskazano w omawianej uchwale, nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że przyjęcie tego stanowiska nie oznacza, iż dla dochodzenia zwrotu opłaty ma być niedopuszczalna droga postępowania przed sądem powszechnym. O dopuszczalności drogi postępowania przed sądem powszechnym decyduje wszak przede wszystkim wskazana przez powoda podstawa roszczenia, nie zaś to, czy ono rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny, nie wyłącza możliwości dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli organ nie zwróci świadczenia (organ jest bowiem wówczas bezpodstawnie wzbogacony). Jak wskazał NSA w rzeczonej uchwale, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o zapłatę prowadzonej przed sądem powszechnym, jako prejudycjalne stwierdzenie, że pobranie opłaty w określonej wysokości nastąpiło wbrew prawu. Droga sądowoadministracyjna nie jest bowiem konkurencyjna w omawianej kategorii spraw względem postępowania przed sądem cywilnym. Wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje zarówno praktykę organów administracji w zakresie dokonywania zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów pobranych na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jak i praktykę sądów administracyjnych kontrolujących te czynności organów administracji. W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu rozpoczyna się z chwilą spełnienia tego świadczenia. Co do zasady, roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym o zwrot nienależnego świadczenia, przedawniają się w terminie dziesięcioletnim (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1976 r., III CRN 289/76, nie publ. i z dnia 25 lutego 2005 r., II CK 439/04, nie publ.). Ten termin przedawnienia dotyczy zatem także roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2011 r., III CZP 67/11, OSNC 2012, nr 6, poz. 69). Na tym gruncie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych nie jest zasadny. Sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu wcześniej przedstawionych przepisów dotychczasowych. Tym samym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powołane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do sprawy zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Kwestia ta, będąca także przedmiotem uwagi nauki prawa (zob. np. glosę J. Niczyporuka do wyroku WSA w Poznaniu z 10 maja 2012 r., III SA/Po 263/12, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka 2013, nr 1, s. 151-161), była już przedmiotem wyjaśnień Naczelnego Sądu Administracyjnego w licznych wyrokach, m.in. z dnia 18 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 911/12 czy z dnia 21 marca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1282/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, ze w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, chyba że nowe uregulowania są względniejsze dla wszystkich jego adresatów. Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały specyficznego przedawnienia roszczeń w tym zakresie (innego niż wynikające z k.c.), stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały aktu zwrotu opłaty jakimkolwiek szczegółowym terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, do której uiszczenia doszło przed wejściem w życie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w formie aktu, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odmienne, a co z za tym idzie – wadliwe – zapatrywanie WSA wyrażone w zaskarżonym wyroku, że organ powinien działać w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych, nie mogło się ostać. Stanowisko zajęte w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny współgra z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (OSNC 2013, nr 1, poz. 5.). W jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał, że art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, zawiera "(...) normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta nie może się odnieść do spraw zakończonych przed dniem 1 stycznia 2010 r., jak jednak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia luki prawnej, a regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzeń prawnych, mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Sprzeciwia się temu zasada nie działania prawa wstecz, mająca umocowanie w art. 2 Konstytucji, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych albo zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71 oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Wskazana argumentacja prowadzi do wniosku, że mimo iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w powołanej wcześniej ustawie – Prawo o ruchu drogowym, stanowi wyraźnie w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, to nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tą datą i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczeniami pieniężnymi pobranymi bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana w postaci wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Z tych względów zostały one zakwalifikowane do świadczeń nienależnych, będących postacią bezpodstawnego wzbogacenia, dochodzonych na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych na drodze sądowego procesu cywilnego (...)". Konkludując, uchylenie przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego aktu Starosty M. obliguje organ do zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Orzeczenie to w sposób zindywidualizowany podważa legalność aktu o pobraniu opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości, jaki był skierowany względem D.S., a zatem którego skutki musi Starosta usunąć. Środki uiszczone przez skarżącą ponad kwotę 75 złotych były bowiem pobrane nienależnie. Ewentualne roszczenie o ich zwrot może zatem, jak przedstawiono, być też dochodzone przed sądem powszechnym, zaś wówczas orzeczenie sądu administracyjnego ma charakter prejudycjalny, przesądzający w sposób indywidualny i skonkretyzowany o nielegalności pobranej opłaty za daną kartę pojazdu. Termin do przedawnienia tego roszczenia wynosi – stosownie do art. 118 k.c. – co do zasady dziesięć lat, licząc od dnia uiszczenia opłaty, jeżeli ten przypada przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisów w zakresie liczenia terminu przedawnienia nie jest zatem zasadny. Zaskarżony wyrok pomimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.