I OSK 1015/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 303/13 w sprawie ze skargi Z. P. na przewlekłość postępowania Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Z. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 303/13, po rozpoznaniu skargi Z. P. na przewlekłość postępowania Wojewody Małopolskiego w sprawie znak: [...]: w pkt I. stwierdził, że przewlekłość postępowania Wojewody Małopolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II w pozostałym zakresie postępowanie umorzył; w pkt III zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 k.p.a. i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu działki nr 69/29 o powierzchni 0,0587 ha, położonej w obr. 61 jedn. ewid. P. m. Kraków, w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek: nr 14/2 i 338 obr. 61 P. na rzecz M. S., Z. S., P. S., B. S. i Z. P. W dniu 5 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego) odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. S. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Wojewoda Małopolski poinformował, że nie jest możliwe zakończenie postępowania odwoławczego w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy. Jednocześnie wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2013 r. W dniu 12 sierpnia 2013 r. M. S. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę Małopolskiego sprawy nr [...] dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda Małopolski przesłał do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnienia i dokumentację sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Z. P., adresatka decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na przewlekłość, bezczynność i nie załatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę Małopolskiego sprawy nr [...] dotyczącej kolejnego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 69/29 obręb [...] jedn. ewid. P. m. Kraków, w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr 14/2 i nr 338 obręb 61 b. dz. adm. P.". Skarżąca podała, że w sprawie został wyczerpany tryb wskazany w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270ze zm. – dalej "p.p.s.a."), bowiem pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zostało wniesione do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę Małopolskiego przedmiotowej sprawy, które zostało rozpoznane postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uznającym zażalenie za nieuzasadnione. Nadto skarżąca wskazała, że na Wojewodę Małopolskiego już trzykrotnie zostały wniesione skargi na bezczynność i niezałatwienie "sprawy zwrotu działki nr 69/29" i podała dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości. Podniosła, że działanie Wojewody jest niezgodne z prawem, gdyż jako organ II instancji wielokrotnie rozpatrywał składane w tej sprawie odwołania, skargi i zażalenia. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości trwa już bowiem 13 lat, można więc przypuszczać, że organ odwoławczy posiada wystarczającą wiedzę w sprawie. Dodała, że argumenty zawarte w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. nie mogą stanowić podstawy do rezygnacji przez stronę z prawa wynikającego z art. 37 §1 k.p.a. Przyczyny zwłoki powinny bowiem zostać określone precyzyjnie, a w przedmiotowej sprawie Wojewoda Małopolski ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sprawa ma charakter złożony, wymagający wnikliwej oceny prawnej oraz, że nie ma możliwości załatwienia sprawy w terminie ze względu na ich dużą ilość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podał, że postępowanie rozpoczęło swój bieg w dniu 27 czerwca 2013 r., kiedy to wpłynęło do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy. W dniu 26 lipca 2013 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony, iż sprawa nie może być załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie nowy termin jej załatwienia. Nadto, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie złożone przez skarżącą za nieuzasadnione. Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2013 r. rozłączono sprawę ze skargi Z. P. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w zakresie dotyczącym skargi na przewlekłe postępowanie Wojewody Małopolskiego, nadając jej sygn. akt II SAB/Kr 302/13. W dniu 13 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła uwierzytelniona kopia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 10 stycznia 2014 r. nrWS-VI.7534.3.154.2013.PC, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 303/13 omówił instytucję skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Sąd podniósł, że obecnie konieczne jest zróżnicowanie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Podał, że w doktrynie przyjmuje się, iż jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak więc postępowanie administracyjne, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być oceniane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może być dłuższy niż jeden miesiąc od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2013 r. i do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone. W tym czasie jedyną czynnością organu było zawiadomienie stron o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy – do dnia 28 listopada 2013 r. Tak znacznego wydłużenia terminu zakończenia sprawy nie mogą usprawiedliwiać powody podane przez organ: złożony charakter sprawy i znaczna ilość innych spraw do rozpoznania, zwłaszcza jeśli zważyć, że już uprzednio sprawa była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym kilka razy. Nawet w tak wyznaczonym terminie sprawa nie została załatwiona: organ odwoławczy wydał decyzję dopiero w czasie trwania postępowania sądowego – w dniu 10 stycznia 2014 r. Sąd I instancji uznał, że skoro decyzja została wydana, zobowiązanie organu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie postępowanie sądowe, na podstawie art. 161§ 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone. Aktualna jednak pozostaje ocena, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Z uwagi na długotrwałość okresu spoczywania sprawy bez żadnego biegu, zwłaszcza w kontekście długotrwałości całego postępowania w sprawie stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że Z. P. nie wyczerpała środków zaskarżenia wnosząc skargę oraz orzekanie w sprawie pomimo zaistnienia przeszkody do rozpoznania sprawy uzasadniającej odrzucenie skargi. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo iż zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. złożyła M. S. i zostało ono rozpatrzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to fakt ten nie może mieć w sprawie znaczenia, gdyż z art. 52 p.p.s.a. wynika, że to skarżący musi poprzedzić złożenie skargi do sądu, uprzednim wyczerpaniem środków zaskarżenia. Z. P. przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., dlatego skargę tę należało odrzucić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskrżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sprawie niniejszej środkiem zaskrżenia przewidzianym w ustawie jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przysługujące stronie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1–5 – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bez wątpienia jednym z powodów odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest sytuacja, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, że skoro wniesienie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. przysługuje każdej ze stron postępowania, niezależnie od tego, czy pozostałe strony korzystają czy nie z tego uprawnienia, to uznanie, że wymóg określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. został spełniony odnosić się może wyłącznie do sytuacji, gdy skarga jest wniesiona przez ten podmiot, który uprzednio wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła M. S., która następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wniosła zażalenie na bezczynność i przewlekłość Wojewody Małopolskiego w postępowaniu odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. W tej sytuacji, gdyby skarga została wniesiona przez M. S., należałoby uznać, że strona wyczerpała środki zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. i rozpoznać tę skargę merytorycznie. Natomiast wobec wniesienia skargi przez Z. P. stwierdzić należało, że skarga ta - wobec zaniechania wcześniejszego wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. – jest niedopuszczalna i orzec o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu podjęte zostało w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy postępowanie kasacyjne zostało zakończone wyrokiem, wniosek w tym przedmiocie zgłoszony w skardze kasacyjnej nie mógł być rozpoznany.