II SAB/Kr 303/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z.P. na przewlekłość postępowania Wojewody [....] w sprawie znak: [....] I. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody [....] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej Z.P. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Uzasadnienie: Decyzją z dnia 21 maja 2013 r. ([...]) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 kpa i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 19885 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0587 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek: nr [...] i [...] obr. [...] na rzecz M. S., Z. S., P. S., S. i Z. P.. W dniu 5 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego) odwołanie od ww. decyzji złożyła M. S.. Pismem z dnia 26 lipca 2013 r. ([...]) Wojewoda [...] poinformował, że nie jest możliwe zakończenie postępowania odwoławczego w terminie z uwagi na złożony charakter sprawy. Jednocześnie wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2013 r. W dniu 12 sierpnia 2013 r. M. S. złożyła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej "zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę [...] sprawy nr [...] dotyczącej rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. Pismem z dnia 2 września 2013 r. ([...]) Wojewoda [...] przesłał do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnienia i dokumentację sprawy. Postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. ([...]) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 37§2 kpa uznał zażalenie za nieuzasadnione. Z. P., adresatka decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę "na przewlekłość, bezczynność i nie załatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę [...] sprawy nr [...] dotyczącej kolejnego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] i nr [...] obręb [...] b. dz. adm. [...]". Podała, że zgodnie z art. 52§1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wniesienie skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji administracyjnej jest więc skuteczne po wyczerpaniu środków zaskarżenia, do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 137 kpa. Wedle skarżącej tryb ten został w przedmiotowej sprawie wyczerpany, bowiem pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zostało wniesione do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę [...] przedmiotowej sprawy, które zostało rozpoznane postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. uznającym zażalenie za nieuzasadnione. Nadto skarżąca wskazała, że na Wojewodę [...] już trzykrotnie zostały wnoszone skargi na bezczynność i niezałatwienie "sprawy zwrotu działki nr [...]" i podała dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości. Podniosła, że działanie Wojewody jest niezgodne z prawem, gdyż jako organ II instancji wielokrotnie rozpatrywał składane w tej sprawie odwołania, skargi i zażalenia. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości trwa już bowiem 13 lat, można więc przypuszczać, że organ odwoławczy posiada wystarczającą wiedzę w sprawie. Dodała, że argumenty zawarte w piśmie z dnia 26 lipca 2013 r. nie mogą stanowić podstawy do rezygnacji przez stronę z prawa wynikającego z art. 37 §1 kpa. Przyczyny zwłoki powinny bowiem zostać określone precyzyjnie, a w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że sprawa ma charakter złożony, wymagający wnikliwej oceny prawnej oraz, że nie ma możliwości załatwienia sprawy w terminie ze względu na ich dużą ilość. Tymczasem nowy termin załatwienia sprawy może być dłuższy od terminów określonych w art. 35 kpa jedynie wtedy, gdy organ administracyjny "powoła konkretne przepisy prawa regulujące czas dokonywania określonych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy", których to przepisów organ nie wskazał. Swoje stanowisko skarżąca poparła orzecznictwem sądów administracyjnych (II SAB/Kr 122/09, II SAB/Kr 74/08). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podał, że postępowanie rozpoczęło swój bieg w dniu 27 czerwca 2013 r. kiedy to wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w K. odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy. W dniu 26 lipca 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony, iż sprawa nie może być załatwiona w terminie, wskazując jednocześnie nowy termin jej załatwienia. Nadto postanowieniem z dnia 17 września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie złożone przez skarżącą za nieuzasadnione. Co się zaś tyczy zarzutów dotyczących postępowania toczącego się od 2001 r. to nie mogą mieć one wpływu na ocenę postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji z dnia 21 maja 2013 r. Zarządzeniem z dnia 12 listopada 2013 r. rozłączono sprawę ze skargi Z. P. na bezczynność Wojewody [...] w zakresie dotyczącym skargi na przewlekłe postępowanie Wojewody [...], nadając jej sygn. akt II SAB/Kr 302/13. W dniu 13 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła uwierzytelniona kopia decyzji Wojewody [...] z dnia 10 stycznia 2014 r. ([...]). w formie wydruku z systemu teleinformatycznego) utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Jak wyżej podano Z. P. wniosła skargę, w której zarzuciła Wojewodzie zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesienie skargi poprzedzone było zażaleniem obejmującym także oba zarzuty. Skargi zostały rozdzielone: w sprawie niniejszej rozpoznano skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wprowadzona nowelizacją Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wraz z nowelizacją art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca dokonał powiązanej z nią nowelizacji art. 37 § 1 kpa, umożliwiając wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia również od przewlekłego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że obecnie konieczne jest rozróżnianie stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji w doktrynie przyjmowano, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego lub nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2005 r. str. 86). Aktualnie w związku z wprowadzeniem dwóch pojęć odnoszących się do zwłoki w postępowaniu organów administracji publicznej, przyjąć należy, że stan bezczynności to przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak więc postępowanie administracyjne, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 kpa może być oceniane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 kpa. Maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie może być dłuższy niż jeden miesiąc od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W rozpatrywanej sprawie odwołanie wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2013 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. W tym czasie jedyną czynnością organu było zawiadomienie stron o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy – do dnia 28 listopada 2013 r. Tak znacznego wydłużenia terminu zakończenia sprawy nie mogą usprawiedliwiać powody podane przez organ: złożony charakter sprawy i znaczna ilość innych spraw do rozpoznania, zwłaszcza jeśli zważyć, że już uprzednio sprawa była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym kilka razy. Nawet w tak wyznaczonym terminie sprawa nie została załatwiona : organ odwoławczy wydał decyzje dopiero w czasie trwania postępowania sądowego – w dniu 10 stycznia 2014 r. Stosownie do treści art. 149 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Skoro decyzja została wydana, zobowiązanie organu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie postępowanie sądowe, na podstawie art. 161§ 1 pkt 3 ppsa, zostało umorzone. Aktualna jednak pozostaje ocena, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała charakter rażący. Z uwagi na długotrwałość okresu spoczywania sprawy bez żadnego biegu, zwłaszcza w kontekście długotrwałości całego postępowania w sprawie stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa . O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.