II OSK 2153/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 171/12 w sprawie ze skargi U. U. i P.U. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 171/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim (zwanego dalej: "WINB") z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sulęcinie (zwanego dalej: "PINB") z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. PINB, działając na mocy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w L., którego inwestorami byli T. D. i R. D., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu zakończenia przez Burmistrza L. postępowania administracyjnego w celu ustalenia warunków zabudowy dla w/w budynku wybudowanego w stanie surowym zamkniętym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zgodności z prawem budowy spornego budynku mieszkalnego, wydał w dniu [...] października 2010 r. decyzję, którą orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz warunkami techniczno – budowlanymi. Decyzja ta została następnie uchylona przez WINB, mocą decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., którą przekazano również sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą uchylenia decyzji PINB było uznanie przez organ odwoławczy, iż przeprowadzony przez organ dowód, co do zgodności wykonanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niewystarczający. W następstwie powyższego, PINB uznał za konieczne uzyskanie przez inwestorów budowy decyzji właściwego organu określającej warunki zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 31 października 2011 r. PINB otrzymał pismo pełnomocnika inwestorów T. i R. małżonków D. informujące o złożeniu w dniu 26 października 2011 r. do Urzędu Miejskiego w L. wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu, wydanie przez organ gminny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, stąd koniecznym było zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawomocna decyzja Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji umożliwi – w ocenie PINB – przy uwzględnieniu zgromadzonego materiału dowodowego, wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Na powyższe postanowienie o zawieszeniu postępowania zażalenie wnieśli U. i P. małżonkowie U. (zwani dalej: "Skarżącymi"), żądając rozbiórki obiektu nielegalnie wznoszonego na ich działkach. Wskazali, że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji zostało uzyskane w drodze przestępstwa popełnionego przez T. i R. D., stwierdzonego prawomocnym wyrokiem karnym, polegającego na złożeniu organom wydającym pozwolenie na budowę fałszywych oświadczeń o stanie władania nieruchomością, na terenie której obiekt jest budowany. Skarżący oświadczyli, że nie wyrażą zgody ani na pozwolenie na budowę, ani na warunki zabudowy, więc zawieszenie postępowania nie ma ich zdaniem sensu i nie jest w tym przypadku zagadnieniem wstępnym, bo nigdy nie zostanie rozstrzygnięte. Zarzucili również, że inwestorzy pozbawili ich możliwości prawidłowego korzystania z działek nad jeziorem – brak jest bowiem możliwości podziału nieruchomości wspólnej przy obecnych warunkach zabudowy w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działkom zlokalizowanym nad jeziorem. Nadto Skarżący zarzucili organowi, iż przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w stanie surowym otwartym, nie zaś w stanie surowym zamkniętym jak stwierdził PINB. Dodali, iż w ich ocenie organ przedłuża postępowanie administracyjne w sposób nieuzasadniony. Po rozpatrzeniu zażalenia, WINB utrzymał w mocy postanowienie I instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego, dokonując interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego. Następnie wskazał, iż z dokumentów sprawy wynika, że z dniem 26 października 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, w świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, dotyczy w szczególności "zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego". W ocenie WINB, o ile w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części w przypadkach określonych w art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1, obowiązek taki wynika wprost z przepisów art. 48 i 49b, to nie może to oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczącym, jak to ma miejsce w omawianej sprawie, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozpoczętej a nieukończonej budowy budynku mieszkalnego, w trakcie realizacji którego wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W związku z powyższym, wydanie przez Burmistrza L. decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi zagadnienie wstępne. WINB uznał, iż bez wpływu na zajęte stanowisko pozostaje oświadczenie odwołujących o braku ich zgody na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Wskazał przy tym, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Celem wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być nie tylko bezpośrednio budowa, ale także "informacja" o możliwym sposobie zagospodarowania terenu. Zatem, decyzja taka może zostać wydana także na rzecz podmiotu nie będącego właścicielem terenu i nie narusza ona uprawnień właścicielskich innych osób. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody wszystkich właścicieli nieruchomości. Skarżący wystąpili ze skargą na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, podnosząc zarzuty zaprezentowane uprzednio w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia, po zaprezentowaniu stanowiska doktryny i orzecznictwa w zakresie rozumienia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważył, iż w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w przeciwieństwie do trybu opartego na przepisach art. 48 i 49 b) przepisy nie nakładają na stronę obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem obowiązek rozstrzygnięcia danej kwestii, jako zagadnienia prawnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wynika wprost z przepisu prawa. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ prowadzący postępowanie nakłada na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Wykładnia funkcjonalna i systemowa przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 (który dotyczy przecież doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem) prowadzi do wniosku, iż w toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest jednak podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. W ocenie Sądu, treść przepisów art. 48 i 49b oraz art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, wskazuje że ustawodawca wyraźnie różnicuje obydwa tryby legalizacyjne. Tryb przewidziany w art. 48 i 49b cechuje większy rygoryzm w stosunku do trybu z art. 50 i art. 51, dla strony nie jest obojętne zatem, który z trybów ma w sprawie zastosowanie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Dla oceny, czy powyższe zagadnienie stanowi zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania legalizacyjnego, nie ma znaczenia okoliczność zainicjowania przez stronę postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest bowiem zależne od woli strony, która może podjąć odpowiednie działania procesowe w kierunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, może jednak również powstrzymać się ze złożeniem stosownego wniosku o wydanie decyzji, nadto w toku trwającego postępowania o wydanie decyzji może wniosek cofnąć. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd stwierdził naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił WINB, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, ewentualnie o wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono – stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania: I. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania; II. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do oddalenia skargi. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie sposób nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie brak jest przesłanek zawieszenia postępowania. Dokonanie analizy zgodności spornej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostało uzależnione od przedstawienia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w dacie wydania przez PINB postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji zostało już zainicjowane. Mianowicie z dokumentów sprawy przekazanych przez PINB wynikało, że z dniem 26 października 2011 r. przed Burmistrzem L. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżącego organu, taka sytuacja (gdy przed innym organem toczy się już postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy) jest zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem WINB, wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pozostaje bowiem w bezpośrednim związku przyczynowym z postępowaniem w sprawie legalności budowy i usytuowania przedmiotowego budynku, bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zdarzeniem przesądzającym o przyszłym ustaleniu przeznaczenia terenu oraz określeniu sposobów jego zagospodarowania. Inne stanowisko może spowodować sytuację, iż ewentualna negatywna ocena organu nadzoru budowlanego zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może pozostawać w sprzeczności z pozytywną decyzją wydaną przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy tej inwestycji. Ponadto zwrócono uwagę, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na kontynuację robót, mających na celu zakończenie inwestycji, organ administracji architektoniczno - budowlanej również będzie zobligowany zbadać zgodność tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznaczać będzie konieczność uwzględnienia w tym postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jeżeli taka zostanie wydana w postępowaniu wszczętym z dniem 26 października 2011 r. przed Burmistrzem L. W takiej sytuacji stanowiska organów nadzoru budowlanego i organów administracji architektoniczno - budowlanej co do zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny być spójne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Skarżący zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. jest bezzasadny. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaskarżony wyrok nie tylko narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego problemu. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 820/09). Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy też celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego również jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić również należy, że użytych w tym przepisie pojęć "rozpatrzenia sprawy" i "rozstrzygnięcie sprawy" nie można utożsamiać. Pojęcie "rozpatrzenie" oznacza bowiem rozważenie czegoś, wzięcie pod uwagę, zaznajomienie się z czymś, przeanalizowanie. Natomiast "rozstrzygnięcie" wiąże się z konkretyzacją uprawnia lub obowiązku w wyniku przeprowadzonego postępowania, a zatem oznacza zdecydowanie o czymś. Oznacza, to że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji, w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Zatem brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Taką wykładnię przepisu art. 97 § 4 k.p.a. przedstawił Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie. Wskazał na konieczność ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Zwrócił uwagę na to, że powyższa zależność musi być bezpośrednia, a o zależności tej przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 97 § 4 k.p.a., nie przedstawił argumentacji dotyczącej tej formy naruszenia przez Sąd I instancji wymienionego przepisu. Nie przedstawił wykładni wskazanego przepisu jako wzorca oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz nie przytoczył argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem tego wzorca. Argumentował natomiast co do niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu, a co przy takim sformułowaniu zarzutu już czyni go nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny, stosując się do zaleceń uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 , wskazujących, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", podnosi, iż również argumentacja skarżącego kasacyjnie co do niewłaściwego zastosowania art. 97 § 4 k.p.a. nie jest zasadna. Postępowanie administracyjne, które organ zawiesił, a Sąd I instancji potrzeby zawieszenia nie podzielił, było postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, mającym na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, rozpoczętej i doprowadzonej do stanu częściowo zamkniętego, inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycji, w trakcie której doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Prowadzone postępowanie naprawcze jest postepowaniem odrębnym w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej. W przypadku postępowania legalizacyjnego z art. 48 i 49b ustawodawca wprost przewidział obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 50-51 takiego obowiązku nie przewidują. Aczkolwiek przewidziana przepisem art. 51 ust.1 pkt. 2 przesłanka doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem przewiduje, w ramach wykładni funkcjonalnej, zbadanie zgodności tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to, co słusznie Sąd I instancji zauważył, nie uzależnia jej od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Przy stosowaniu przepisów art. 50-51 ustawy należy też mieć na uwadze treść przepisów art. 4 ust.2 pkt.2 i art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) przewidującą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia "planowanego". Wyjątkowo zatem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na powiązanie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustawą Prawo budowlane. Obie ustawy określają jeden zespół założonych działań składających się na proces inwestycyjny. Nie można więc stosowania jednej z tych ustaw oddzielić od drugiej. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to decyzja o warunkach zabudowy stwierdza dopuszczalność tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu budowlanego już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. W tym ostatnim przypadku przepis art. 48 ust.2 pkt.1 lit. b Prawa budowlanego stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej konieczna jest dla legalizacji samowoli budowlanej. Sytuację samowoli budowlanej należy odróżnić od sytuacji, gdy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Taki obiekt nie jest uznawany aby był realizowany w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji postępowanie naprawcze prowadzone z art. 50-51 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2010r., sygn. akt. II OSK 1451/09, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów ustawy z 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego zrealizowanego, w stosunku do którego, podobnie jak w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie pogląd prawny wyrażony we wskazanym wyroku stanowiący o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, pozostaje aktualny i ma znaczenie w przedmiotowej sprawie. Nie budzi wątpliwości stron, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy ono budynku mieszkalnego wybudowanego, dla którego do zamknięcia stanu surowego zabrakło wstawienia okien. Zatem zasadnie Sąd I instancji uwzględnił okoliczność, iż z przepisów prawa materialnego, tj. art. 50-51 Prawa budowlanego nie wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej oraz okoliczność, że dla przedmiotowej inwestycji nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, co stanowiło o braku zaistnienia zagadnienia wstępnego w sprawie, uprawniającego zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a. nie ma uzasadnienia zarówno w sferze wykładni tego przepisu, jak i jego zastosowania. Wobec powyższego należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie. Tym samym nie zasadny jest zarzut kasacyjny braku zastosowania art. 151 p.p.s.a. stanowiącego podstawę prawną do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.