II GSK 1871/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 28 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Rz 698/12 w sprawie ze skargi G. B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. o sygn. I SA/Rz 698/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę Gminy B. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki. Sąd I instancji przyjął, że organ nadzoru – Regionalna Izba Obrachunkowa w R. – zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], podjętej w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie gminy B. z powodu istotnego naruszenia art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.). Chodzi o wskazanie w § 1 ust. 2 tejże uchwały, że dotacje są przyznawane na każde dziecko objęte opieką zamieszkałe na terenie gminy B., zobowiązanie podmiotów prowadzących żłobki do dołączenia do wniosku oświadczenia rodziców lub opiekunów prawnych dotyczącego miejsca płacenia podatku (§ 2 ust. 4 pkt 3 uchwały) oraz listy obecności dzieci z poprzedniego miesiąca podpisanej przez rodziców lub opiekunów prawnych (§ 5 ust. 2 uchwały). Zdaniem Sądu, Rada Miejska w B., wprowadzając w uchwale dodatkowe wyżej wymienione warunki przyznawania dotacji, wykroczyła poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 i nie może zasłaniać się samodzielnością, jaka wynika z art. 51 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Sądu, stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkować musi stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią zarówno art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Łączne jednak tylko ich czytanie, umożliwia odkodowanie właściwej treści, pozwalając tym samym na określenie granic swobody gminy. I tak, zgodnie z art. 51 ustawy o samorządzie gminnym, gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Zdaniem Sądu I instancji, samodzielność ta, ograniczona jest ustawowo. Aby móc określić granice samodzielności, należy odnieść je do obszaru działania i prawnych jego regulacji. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, daje gminie prawo przyznawania dotacji celowych podmiotom prowadzącym żłobki. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że wysokość i zasady ustalania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że dotacje celowe, w świetle art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obok dochodów własnych i subwencji ogólnych, są dochodami jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc formę udziału w dochodach publicznych, odpowiednio do zadań przypadających tym jednostkom. W myśl art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie między innymi bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zatem – w ocenie Sądu I instancji – w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych, wprowadzanie ich na podstawie uchwały stanowi przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Skoro więc przepis art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 – poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece – nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych ani przedmiotowych, to stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne. Tym samym, jako nielegalne Sąd ocenił ograniczenie polegające na przyznaniu dotacji jedynie na dzieci mające miejsce zamieszkania na terenie gminy i związane z tym dodatkowe warunki w postacie oświadczeń o miejscu płacenia podatku. W ocenie Sądu I instancji, wprowadzenie takiego ograniczenia pozostaje także w sprzeczności z wykładnią językową normy kompetencyjnej, która stanowi, że dotacja ma być przyznania na "każde" dziecko podlegające opiece, bez względu zatem na miejsce zamieszkania. Podobnie, jako nielegalne Sąd ocenił również postanowienia uchwały dotyczące obowiązku złożenia listy obecności. Dotacja przyznawana jest bowiem na określony cel, tj. na pomoc podmiotom prowadzącym żłobki i ma być przyznawana bez względu na liczbę podlegających opiece dzieci. Sąd I instancji podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie, niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych przez wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zdaniem Sądu, nie można jak chce tego gmina, rozszerzać kompetencji, per analogiam, na podstawie uprawnień wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572), które regulują system i procedurę rozliczeń pomiędzy samorządami, w przypadku uczęszczania do placówki przedszkolnej dziecka spoza gminy. Sąd I instancji wskazał, że ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, jest ustawą kompletną i nie odsyła w zakresie nieuregulowanym do innych ustaw, w tym do ustawy o systemie oświaty. Z przyczyn powyższych, skarga została oddalona. Skargę kasacyjną od wyroku w całości złożyła gmina B. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Domagała się zmiany zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235 ze zm.) w związku z art. 165 ust. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie narusza samodzielność gminy. Chodzi o narzucenie obowiązku finansowania zadań innego samorządu ze środków własnego budżetu. Zgodnie z zasadami przyjętymi w ustawie o samorządzie gminnym, jednostka ta, działając samodzielnie (przy czym samodzielność ta podlega ochronie sądowej), winna zaspokajać jedynie potrzeby mieszkańców gminy. Mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Gmina, realizując zadania własne, wydatkuje środki finansowe na potrzeby mieszkańców. Natomiast radni, stanowiąc prawo w postaci uchwał, obowiązani są przestrzegać zasad gospodarności, legalności i celowości. Kierując się tymi zasadami, Rada Miejska przyznała dotację w wysokości 300 zł miesięcznie na każde uczęszczające do żłobka dziecko, zaznaczając w uchwalonych zasadach, że będzie to dotyczyło jedynie dzieci mieszkańców gminy. Oni są tylko podmiotami wspólnoty samorządowej, korzystającymi z jej budżetu. Zdaniem kasatora, każdy samorząd gminny, powiatowy, wojewódzki, obowiązany jest wykonywać swoje zadania, realizując swoje kompetencje i wydatkując przeznaczone na ten cel środki finansowe. Ustawą tylko można zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań innych niż własne, ale wtedy ustawodawca powinien określić tryb i sposób wykonywania zadań tak zleconych. Taki tryb określono np. w ustawie o systemie oświaty, zobowiązującej do przyjęcia wszystkich dzieci do przedszkoli bez względu na miejsce zamieszkania, ale jednocześnie określającej procedurę rozliczeń. Oznacza to, że z budżetu danej gminy samorząd jest obowiązany finansować jedynie własnych mieszkańców. W treści art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie ma podobnej procedury. Ustawodawca, stosując określenie "każde dziecko", jednocześnie założył, że ewentualne dotacje dotyczyć będą tylko członków danej wspólnoty samorządowej i tym samym za zbędne uznał rozstrzygania sprawy rozliczeń. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przyjęcie przez Sąd I instancji wykładni jedynie językowej, gdzie słowo "każde" znaczy "każde jedno" jest błędne i narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. Dyskwalifikuje zatem możliwość udzielenia dotacji tylko członkom własnej wspólnoty samorządowej. Tym samym obliguje gminę do dotowania zadań innych niż własne. Regionalna Izba Obrachunkowa w R. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku od lat trzech (Dz. U. Nr 45, poz. 235) w związku z art. 165 ust. 2, 166 ust. 1 i 2, 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591). Powołany przepis art. 60 ustawy nie spełnia wymogów przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż jest przepisem rozbudowanym. Zawiera więcej niż jedną normę prawną i składa się z dwóch ustępów. Wymóg przytoczenia naruszonego przepisu prawa uważa się za spełniony, jeżeli skarga kasacyjna wskazuje konkretną jednostkę redakcyjną przepisu zawierającą naruszoną przez Sąd normę, a więc podaje nie tylko numer artykułu, ale również numer ustępu tego artykułu. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 cytowanej wyżej ustawy) i nie ma kompetencji do dookreślania za wnoszącego skargę kasacyjną tak rozumianej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, że treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na zasadniczą kwestię występującą w sprawie co do określenia dodatkowych warunków przyznania dotacji, dlatego należało ograniczyć ocenę tylko do tego zagadnienia. Istota powyższego zagadnienia skoncentrowana została do ograniczenia przyznania dotacji do dzieci zamieszkałych na terenie gminy. Należało wobec tego ocenić, czy określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 powyższej ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech oznacza zmianę ustawową zasady wynikającej z tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że określenie "każde dziecko" oznacza wszystkie dzieci objęte opieką bez wprowadzania jakichkolwiek wyjątków. O ile mowa jest już o jakimś kryterium, to niewątpliwie zachodzi wyłączenie, a więc dodatkowe kryteria i zawężenie. Zawężenie to nie wchodzi w zakres pojęcia określonego w tym przepisie i stanowi jego naruszenie. Przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa, ale i znaczenie tego pojęcia. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania stanowi ograniczenie podmiotowe, do którego nie prowadzi wykładnia art. 60 ust. 1 ustawy. Ustawa ta w tej części nie daje uprawnień do regulacji, o jakiej mowa w zaskarżonej uchwale. Nastąpiło zatem przekroczenie kompetencji. Uprawnienie takie nie wynika z żadnych przepisów, zresztą kasator ich nie wykazał. Oceny tej nie może zmienić odwołanie się kasatora do przepisów Konstytucji, czy też ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie zaś samodzielności gminy przez narzucanie obowiązku finansowania zadań innego samorządu ze środków własnego budżetu, do którego odwołano się w zarzucie skargi kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia. Samodzielność tę należy jedynie upatrywać w zapewnieniu jednostce samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, pozostawieniu swobody kształtowania wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Samodzielność finansowa ujmowana jest też jako wyrażone w ustawie uprawnienie do posiadania wystarczających środków do realizacji zadań, w tym także jako zobowiązania państwa do wyposażania samorządów w wystarczające środki do realizacji zadań. Niewątpliwie wśród tych środków dominują dochody własne. Przepisy Konstytucji, na które także powołał się kastrator, zapewniają jednostkom tym udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Poza dochodami własnymi gminy otrzymują subwencje, dotacje celowe z budżetu państwa. Oznacza to, że za pomocą państwa instrumentami finansowymi zapewnia się zgodność działania jednostki samorządu terytorialnego z priorytetami ogólnonarodowymi, z interesem państwa i jego polityką. Powyższe wskazuje, że trafnie Sąd I instancji przy ocenie odwołał się do zasady równości konstytucyjnej, o której mowa w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W związku z tym, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odrębnego regulowania wspomnianej kwestii, dlatego też trafnie Sąd I instancji oddalił skargę. Powoduje to, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie wyżej wskazanym podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.