II OSK 1606/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 741/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 19 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 741/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I. W., zw. dalej skarżącym, na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w P. T., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 19 czerwca 2013 r., nr ..., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 maja 2013 roku, o numerach: ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...,..., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja SKO z dnia 19 czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S., zw. dalej Burmistrzem, narusza w sposób istotny przepisy postępowania, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzja ta bowiem, wydana została jako kolejna w tej samej sprawie, po wcześniejszym rozpoznaniu odwołań kilkunastu osób i wydaniu w stosunku do nich odrębnych decyzji o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalna w świetle obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, kategoryczne sformułowanie przepisu art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zw. k.p.a., nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji, po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję". Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podzielił wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych stanowisko, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do wielu odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Tak więc, zdaniem Sądu I instancji, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez wiele osób nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Bowiem, jeżeli organ odwoławczy rozpozna odwołanie jednej lub kilku osób, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania odwołań wniesionych przez inne osoby. Sąd wskazał, że dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich, złożonych w sprawie, odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sąd I instancji, wskazał również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym prezentowane jest także stanowisko, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej. Sąd argumentował, że do skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest również przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, co powoduje, iż skutecznym będzie odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Weryfikacja takiego stanowiska strony powinna nastąpić w trybie procesowym, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w II instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji, niedopełnienie przez SKO obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza musiało skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz pozostałych wadliwych decyzji, wydanych w tym postępowaniu, lecz niezaskarżonych do Sądu, wobec niezbędności tego działania dla końcowego załatwienia sprawy. Końcowo, Sąd stwierdził, że uchylenie zaskarżonej decyzji z powodów formalnych spowodowało, że niemożliwa była merytoryczna jej kontrola i odniesienie się do zarzutów skargi. Sąd I instancji wskazał, że SKO ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze zobligowane będzie rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone odwołania w jednym terminie i wydać jedną decyzję rozstrzygającą o wszystkich tych odwołaniach. Mając to na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją także innych niezaskarżonych decyzji Kolegium, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w zaskarżonej decyzji SKO, - art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., przez zbyt formalistyczną wykładnię, prowadzącą do uchylenia decyzji, od których nie wniesiono skarg, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Zdaniem organu, uchylone przez WSA, niezaskarżone do Sądu, decyzje SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań osób niemających interesu prawnego w sprawie, nie są tożsame z zaskarżoną decyzją Kolegium rozstrzygającą o istocie sprawy, podjętą w wyniku rozpatrzenia odwołań stron. W ocenie organu, uchylając te decyzje Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a oddzielność tych spraw wyklucza zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Organ wskazał, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, w przypadku wydania więcej niż jednej decyzji, każdej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego odwołującego się, nie można mówić o naruszeniu przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia wzajemnie się nie wykluczają. Końcowo organ podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m. in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wskazał, że ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wywiódł, że jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji wniesienia kilku odwołań w jednej sprawie, w której organ pierwszej instancji podjął jedną decyzję, dopuszczalne jest odrębne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do niektórych z wniesionych odwołań z uwagi na uznanie, że wnoszący je nie mają przymiotu strony. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś stosownie do drugiego, sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Wbrew zatem twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji miał prawo w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia 19 czerwca 2013 r., objąć zakresem swojej kontroli również decyzje SKO z dnia 27 maja 2013 r. ponieważ wszystkie zostały wydane w tej samej sprawie. Nie mniej jednak, warunkiem poprawności tak dokonanej kontroli jest to, że Sąd winien ocenić czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi. Dopiero po spełnieniu tego warunku może poddać kontroli legalności wszystkie pozostałe decyzje, które zostały wydane w granicach tej samej sprawy (tego samego stosunku administracyjnoprawnego), jeżeli jednocześnie dojdzie do przekonania, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W takiej sytuacji sąd ma prawo usunąć z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także wszystkie inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/15 z dnia 27 stycznia 2016 r.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopełnił tego warunku ponieważ nie przeprowadził oceny legalności zaskarżonej decyzji. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. Od tej decyzji wpłynęło kilka odwołań, które jak wskazano powyżej, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a., co do zasady powinny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w jednym postępowaniu w wyniku którego organ mógł wydać jedną decyzję. Jednakże SKO wydał oddzielnie decyzję merytoryczną i kilka innych decyzji, o charakterze formalnym uznając, iż adresaci tych decyzji, wydanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wykazali interesu prawnego legitymującego ich w postępowaniu głównym, ponieważ nie wskazali nawet położenia swoich działek ani ich relacji z obszarem zamierzenia. Takie załatwienie sprawy Sąd I instancji uznał za naruszające przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, na czym ten wpływ miałby polegać. Wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego, w obydwu instancjach, jest załatwienie sprawy co do jej istoty, a więc merytoryczne zakończenie sprawy. Od merytorycznego załatwienia sprawy należy odróżnić jej zakończenie procesowe, którym jest m.in., umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie jest przewidziane na każdym etapie postępowania, tj. w pierwszej i drugiej instancji. W niniejszej sprawie w stosunku do kilku odwołujących się podmiotów wydano odrębne decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na ustalenie, że nie wykazały one interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nawet, nie wskazując na wezwanie Kolegium położenia swoich nieruchomości, nie wykazały materialnego związku ze sprawą główną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż rozwiązaniu takiemu można zarzucać wadliwość z punktu widzenia treści przytoczonego przepisu art.138 § 1 k.p.a., nie może ono być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Por. Wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1616/14. Decyzje te nie pozostają w sprzeczności z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Nadto umorzenie postępowania w stosunku do kilku odwołujących, ze względu na brak wykazania interesu prawnego, nie tamuje procesu administracyjnego w przedmiocie w jakim on się toczy i załatwienie sprawy co do istoty będzie dotyczyło zarówno strony, która wniosła odwołanie, jak i pozostałych. Na marginesie należy dodać, że nie można wykluczyć sytuacji procesowych, w których konieczne będzie wydanie dwóch decyzji w postępowaniu odwoławczym (np. w przypadku przywrócenia terminu do złożenia odwołania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 514/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez SKO odrębnych decyzji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. Por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1224/13, LEX nr 1595886. Sąd I instancji analizy zaś takiej nie przeprowadził, a co za tym idzie nie wykazał owej istotności w treści wyroku. Skutkiem powyższego nie została oceniona legalność zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 7