I OSK 1294/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1392/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia studiów magisterskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lutego 2015 r., II SA/Wa 1392/14 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu W. z [...] czerwca 2014 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wznowienia studiów magisterskich. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że na wstępie należy dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez Rektora UW art. 138 § 2 k.p.a. w decyzji z [...] marca 2014 r. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższa konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą do uchylenia zaskarżonej decyzji,. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 k.p.a., LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Zatem, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie tam okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd uznał, że wskazane w decyzji z [...] marca 2014 r. powody podjętego rozstrzygnięcia, tj. niepowołanie przez organ I instancji podstawy prawnej decyzji, w sytuacji, że podstawa taka istniała, w żaden sposób nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada dyspozycji zawartej w tym przepisie. Reasumując – w ocenie Sądu – sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę tak samo jak organ I instancji. Gdy natomiast organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób odmienny od decyzji organu I instancji, zachodzi potrzeba odpowiedniej jej zmiany bądź całkowitego uchylenia. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, utrzymując w mocy bez zmian decyzję naruszającą prawo, to również wydaje decyzję naruszającą prawo. Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, za zasadne Sąd uznał podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., którego Sąd nie stwierdził. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rektor Uniwersytetu Warszawskiego, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Rektora UW z [...] czerwca 2014 r. w granicach skargi i ograniczenie rozpoznania sprawy do nieobjętej skargą decyzji Rektora UW z [...] marca 2014 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Rektora UW z [...] czerwca 2014 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak również nieprecyzyjne wskazania co do dalszego postępowania, co skutkuje tym, iż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej oraz uniemożliwia jego wykonanie przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, w świetle art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., jest zaskarżone działanie organu, przy czym zakres tej kontroli nie jest ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem Sąd pierwszej dokonał kontroli nieobjętej skargą decyzji Rektora UW z [...] marca 2014 r., jednakże nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego w art. 134 § 1 p.p.s.a. zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Rektora UW z [...] czerwca 2014 r., co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jest ono niespójne – stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – w związku z użyciem przez Sąd słów "reasumując" – jest konkluzją przytoczonych powyżej rozważań dotyczących innej decyzji organu, a mianowicie decyzji z [...] marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił natomiast swej oceny prawnej w odniesieniu do zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, w szczególności nie wskazał przyczyn, dla których uznał zarzuty podnoszone w skardze w stosunku do decyzji Rektora UW z [...] czerwca 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za zasadne. Odnośnie do decyzji organu pierwszej instancji, Sąd ograniczył się do bardzo ogólnego stwierdzenia, iż była to decyzja naruszająca prawo. W stosunku do zaskarżonej decyzji Rektora UW, Sąd wskazał co prawda, że przy jej wydawaniu naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże nie podał motywów swego rozstrzygnięcia. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia odnośnie do uchylonych decyzji organów obu instancji czyni niemożliwym polemizowanie z tokiem rozumowania Sądu przez strony, jak również dokonanie kontroli rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W kontekście powyższego wskazania Sądu I instancji dla organu co do dalszego postępowania należy uznać za niedostatecznie precyzyjne. Sąd zobowiązał organ do usunięcia stwierdzonych uchybień i uzasadnienia rozstrzygnięć przy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśnił jednak motywów podjętego rozstrzygnięcia, nie podał, jakie uchybienia stwierdził i w jaki sposób organy naruszyły dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. (takiego naruszenia Sąd dopatrzył się i uzasadnił w odniesieniu do decyzji Rektora UW z [...] marca 2014 r.) Podnieść także należy, iż mimo uznania przez Sąd, że organ odwoławczy w decyzji z [...] marca 2014 r. w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego w/w decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a., co prowadzi do sytuacji w której, wg Sądu, decyzja organu I instancji wydana na skutek przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania decyzją z [...] marca 2014 r., dotknięta będzie wadą prawną. Wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna, której następstwem są wytyczne dla organu, muszą być zredagowane w sposób jasny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie wskazania nie muszą być sformułowane wprost, ale muszą być oczywiste w świetle uzasadnienia (wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II GSK, 823/12), "naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną" (wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II FSK 1103/11) oraz "ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., I FSK 55/05; postanowienie NSA z 19 grudnia 2012 r., II FZ 1004/12) oraz "zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej" (wyrok NSA z 10 maja 2012 r., I FSK 996/11). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Przede wszystkim Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś stosownie do drugiego, sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zatem w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji miał prawo w sprawie ze skargi na decyzję Rektora Uniwersytetu W. z [...] czerwca 2014 r., zakresem swojej kontroli objąć również decyzję Rektora Uniwersytetu W. z [...] marca 2014 r., ponieważ obie zostały wydane w tej samej sprawie. Jednakże warunkiem poprawności tak dokonanej kontroli jest to, że sąd w pierwszej kolejności musi ocenić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi. Dopiero po spełnieniu tego warunku może poddać kontroli legalności wszystkie pozostałe decyzje, które zostały wydane w granicach tej samej sprawy (tego samego stosunku administracyjnoprawnego), jeżeli jednocześnie dojdzie do przekonania, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W takiej sytuacji sąd ma prawo usunąć z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także wszystkie inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopełnił tego warunku. Co więcej, dokonał oceny legalności niezaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu W. z [...] marca 2014 r., w wyniku czego doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a to z kolei doprowadziło go do konkluzji, że decyzja Rektora Uniwersytetu W. z [...] czerwca 2014 r. nie znajdowała podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że zastosowany w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji tryb kontroli legalności decyzji został przeprowadzony z naruszeniem reguł wynikających z art. 134 § 1 i z art. 135 p.p.s.a., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zaskarżony wyrok jest dotknięty istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Rektora UW z [...] czerwca 2014 r. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy dokonanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Sytuacja ta zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał kontroli oceny prawnej Rektora UW, zawartej w decyzji z [...] czerwca 2014 r., że wznowienie studiów po przeszło czterech latach od momentu skreślenia z listy studentów oraz sześciu latach po "zamknięciu" kierunku kształcenia, jest możliwe tylko na zasadach określonych w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz Regulaminie Studiów. Wyklucza to możliwość powołania się na § 8 ust. 9 Regulaminu Studiów. W tej sytuacji nie jest również możliwe wznowienie studiów na ostatnim roku studiów drugiego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 1 powołanej ustawy, podjęcie studiów drugiego stopnia uzależnione jest od posiadania przez kandydata tytułu magistra, licencjanta, inżyniera lub równorzędnego. Zgodnie z art. 257 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, studenci jednolitych studiów magisterskich, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą je ukończyć w tym trybie albo przenieść się na odpowiednie studia pierwszego stopnia, albo – po spełnieniu wymagań określonych w regulaminie studiów - na odpowiednie studia drugiego stopnia. Przytoczony przepis jest przepisem przejściowym, co oznacza, że odnosi się do studiów w toku, a zatem do osób posiadających status studenta i realizujących program jednolitych studiów magisterskich w momencie wejścia w życie ustawy. Tymczasem, w stosunku do zaskarżonej decyzji Rektora UW, Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że przy jej wydawaniu naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże nie podał motywów dokonanej przez siebie oceny, co czyni ją gołosłowną. Tym samym Sąd nie dopełnił warunku zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co jest naruszeniem stanowiącym podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżącego na drodze sądowej i niezawinione przez niego koszty postępowania kasacyjnego.