IV SA/Po 940/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2014 r. ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2013 r.) Wójt Gminy T. P. (dalej Wójt albo organ I instancji) działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., nr 647 ze zm., dalej upzp) oraz art. 101 §1 i 3, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej kpa) działając z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne z wniosku S. W. (dalej wnioskodawca) z dnia [...] marca 2013 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.), na dz. nr 41/77, 41/78 w miejscowości Sady, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do 1 grudnia 2013 roku. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 roku Rada Gminy T. P. (dalej Rada Gminy) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr [...]. Działki nr [...],[...] zostały objęte w/w uchwałą. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. (Uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) wnioskowane działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RP - rolnicza przestrzeń produkcyjna. Zgodnie z art. 14 ust. 5 upzp Wójt dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia w/w planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Opracowanie i uchwalenie planu na tym obszarze pozwoli na określenie zasad zagospodarowania terenu, zgodnych z polityką Gminy wyrażona w Studium oraz zgodnie z zasadami ładu przestrzennego i przepisami dot. ochrony środowiska i zapewnienie realizacji zieleni izolacyjnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Biorąc pod uwagę wyniki dokonanej analizy Wójt uznał za zasadne zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji w zakresie budowy 2 budynków magazynowo-biurowo-usługowych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. na wnioskowanych działkach w miejscowości Sady, z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo niezgodności wnioskowanego sposobu zagospodarowania z przewidzianym w projekcie planu przeznaczeniem terenu. Powołując się na harmonogram prac planistycznych Wójt poinformował, że miejscowy plan dla wnioskowanego terenu zostanie uchwalony w terminie krótszym aniżeli 9 miesięcy od daty złożenia kompletnego wniosku. Zażalenie od powyższego postanowienia pismem z [...] kwietnia 2013 r. złożył wnioskodawca zarzucając naruszenie: a) prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 62 ust. 1 upzp przez zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy pomimo braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie, b) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 §1 i art. 107 §3 kpa przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych, c) prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 kpa przez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przez wydawanie w sposób wysoce uznaniowy decyzji, gdy w sąsiedztwie zarówno ze strony zachodniej tych działek znajdują się działki o nr [...],[...],[...],[...] na których posadowiona jest firma produkująca autobusy MAN, a od strony wschodniej na działce nr [...] firma produkcyjna, czyli przedmiotowe działki o których mowa w decyzji Wójta leżą dokładnie między terenami aktywizacji gospodarczej. Wnioskodawca zwrócił się o uchylenie postanowienia z 8 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że z akt sprawy prowadzonego postępowania wynika, że dnia [...] marca 2013 roku Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr [...]. Działki nr [...],[...] zostały objęte ww. uchwałą. Zdaniem Kolegium, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinien zawiesić to postępowanie w sytuacji, kiedy istnieje realna możliwość uchwalenia w okresie 9 najbliższych miesięcy planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Bowiem co do zasady ład przestrzenny powinien być regulowany za pomocą planów miejscowych, a decyzje o warunkach zabudowy mają jedynie charakter środka zastępczego. Decyzje o warunkach zabudowy dają możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy o nowe obiekty, które będą kontynuowały funkcje, cechy i wskaźniki istniejącej zabudowy. Nie można jednak przy pomocy takich decyzji wprowadzać na znacznym obszarze nowego sposobu zagospodarowania, który zmienia zupełnie funkcje i charakter tego obszaru. W rozpatrywanej sprawie wymaga podkreślenia, że wnioskodawca złożył kilkadziesiąt wniosków dotyczących w sumie ponad 100 dużych obiektów magazynowo-przemysłowych planowanych na terenach rolniczych. Ponieważ dla tych działek projektowany plan miejscowy przewiduje zachowanie rolnego charakteru terenu, tym samym potwierdza to zasadność postanowienia Wójta Gminy o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustosunkowując się do sformułowanych zarzutów, ustalenia opracowywanego planu miejscowego dla terenu inwestycji nie mogą być sprzeczne z przewidzianą w Studium funkcją tego terenu. Uzasadnieniem dla skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 upzp. jest okoliczność konfliktu pomiędzy planowanym przez inwestora sposobem zagospodarowania danego terenu a zagospodarowaniem, które zostanie ustalone w sporządzanym planie miejscowym, co w niniejszej sprawie będzie miało miejsce. Studium określa ten obszar jako rolnicza przestrzeń produkcyjna, co powinno zostać uwzględnione w projektowanym planie miejscowym. Natomiast wnioskodawca zamierza realizować zabudowę usługowo-przemysłową. Uchwała o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego dla terenu planowanej inwestycji została podjęta dnia [...] marca 2013 roku. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy ustawodawca uznał za uzasadnione zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jednocześnie biorąc pod uwagę interes strony, ograniczył czas zawieszenia postępowania z tej przyczyny właśnie do 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z [...] października 2013 r. wnioskodawca (dalej zwany skarżącym), zaskarżając postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7 i 77 § 1 kpa przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności polegające na nie ustaleniu przez organ II instancji okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia, związanej z określeniem realnej możliwości uchwalenia planu, a w konsekwencji brak wyjaśnienia i uzasadnienia skarżącemu w sposób dostateczny, czy w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, b) art. 8 i 107 §3 w zw. z art, 11 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie Kolegium przyjęło, że istnieje możliwość uchwalenia tego planu w terminie do dnia 1 grudnia 2013 r., 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 62 ust. 1 upzp przez zawieszenie postępowania na okres 9 miesięcy pomimo braku uprawdopodobnienia możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że skorzystanie przez organ administracji z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 upzp możliwe jest wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, która skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp. Nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się na obszarze, w odniesieniu do którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji istniała tylko możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na okres co najwyżej 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego, nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami studium. Nie jest również zasadne powoływanie się przez organy obu instancji na okoliczność, że zgodnie ze Studium działki o numerach ewidencyjnych v, [...] znajdują się na terenie gdzie dominującym kierunkiem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Nie jest dopuszczalne zawieszanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której z góry wiadomo, że okres zawieszenia nie jest wystarczający do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż celem rozwiązania, o którym mowa w przepisie art. 62 ust. 1 upzp nie jest wstrzymywanie toczącego się postępowania. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie powinno dokonać ustaleń, na jakim etapie znajduje się obecnie procedura planistyczna i rozważyć, czy w zakreślonym w skarżonym postanowieniu czasie możliwe jest jej ukończenie. Mając na uwadze fakt, że dopiero w dniu [...] marca 2013 roku Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc z uwagi na wstępny etap procedury dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem brak jest podstaw do przyjęcia, że w okresie od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy do dnia upływu 9 miesięcznego okresu zawieszenia, ale nie później niż do [...] grudnia 2013 roku istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, nie mówiąc już o jego wejściu w życie. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie konieczne było dokonanie oceny zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia, czego zaniechały organy obu instancji. Kolegium nie wyjaśniło również skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na jakim etapie znajdują się prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego terenu pomimo tego, że kwestia ta była podnoszona przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji (k. 4-14 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z [...] września 2013 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując na bezzasadność sformułowanych w niej zarzutów (k. 16-17 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie pod względem zgodności z prawem było postanowienie Kolegium z [...] sierpnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy T. P. z [...] kwietnia 2013 r. o zawieszeniu postępowania wszczętego z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 62 ust. 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Użycie w ww. przepisie zwrotu, że postępowanie "można zawiesić" oznacza, że orzeczenie oparte na art. 62 ust. 1 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania powinno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 upzp ma bowiem ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp). Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Analizując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że jest ona przekonująca i uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami. Z uchwały Rady Gminy T. P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. w rejonie drogi krajowej nr [...] (k. 33-35 akt sądowych) oraz ze zgodnych twierdzeń obu stron postępowania wynika, że prace planistyczne objęły m.in. działki skarżącego o nr [...] i [...]. Z dokumentów wynika, że wskazane działki znajdują się na terenie, którego przeznaczenie określa się jako rolniczą przestrzeń produkcyjną (symbol RP). Zatem organy obu instancji trafnie uznały, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z treścią żądania skarżącego. Zastosowana w art. 62 ust.1 upzp konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uznał zawarte w skardze argumenty za niezasadne. W niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do zawieszenia postępowania o których stanowi art. 62 ust. 1 upzp. Organy obu instancji wskazały w sposób wyraźny istniejącą sprzeczność pomiędzy wydaniem na wniosek skarżącego decyzji o warunkach zabudowy w zakresie budowy dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowych z planowanym przeznaczeniem terenu na cele rolnicze. Przed wydaniem postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, przy czym jak wskazano powyżej, wystarczającym do zawieszenia postępowania jest już samo powzięcie przez właściwy organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zob. też wyrok WSA w Rzeszowie z 8 stycznia 2013 r., II SA/Rz 812/12, lex nr 1274627, wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, lex nr 1270478). Trudno w związku z tym uznać, że organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń dotyczących harmonogramu prowadzonych prac planistycznych, naruszając wskazane w skardze przepisy postępowania. Poza tym, art. 62 ust. 1 upzp stanowi o zawieszeniu postępowania na czas nie dłuższy aniżeli 9 miesięcy, co samo w sobie zabezpiecza interes prawny inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ prowadzone w tym zakresie postępowanie nie może zostać zawieszone na czas nieokreślony. W postanowieniu z 8 kwietnia 2013 r. organ I instancji wskazał maksymalny termin do którego postępowanie może pozostawać zawieszone w razie braku uchwalenia miejscowego planu, to znaczy do dnia [...] grudnia 2013 r. Termin ten nie przekroczył 9-miesięcznego okresu czasu o którym stanowi art. 62 ust. 1 upzp. Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.