II SA/Rz 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012, nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. J. i B. J. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 812/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. J. i B. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Podaniem z 24 czerwca 2011 r. J. H. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję pn. "Budynki mieszkalne wolnostojące – szeregowa zabudowa jednorodzinna" na działkach nr 373/2 i 373/3 obręb [...] przy ul. T. w R. Następnie organ zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia w zakresie udokumentowania stanu prawnego dojazdu do terenu inwestycji przez działki nr 373/5 i 374/1 oraz przedłożenia graficznej charakterystyki zabudowy planowanej inwestycji. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniósł M. J., działający także w imieniu swej małżonki – B. J. W trakcie postępowania dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] w piśmie z 20 grudnia 2011 r. wyraziła stanowisko, wedle którego zamiar inwestycyjny kolidować ma z rozwiązaniami projektowymi opracowywanego "MPZP Nr [...]" przy ul. K. w R. w takim zakresie, w jakim ustalenia projektu planu nie dopuszczają zabudowy szeregowej. W toku postępowania Dyrektor Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do Miejskiego Zarządu Dróg [...] oraz do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...]. W sprawie analizę urbanistyczną sporządził Dyrektor Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...]. Decyzją z [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta [...] ustalił dla J. H. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na działkach" nr 373/2 i 373/3 z przyłączeniami: wody na działce nr 373/2, eNN kablowym na działkach nr 372/9 i 373/2, kanalizacji sanitarnej na działkach nr 373/2 i 373/5 oraz gazu na działkach nr 373/2, 373/5 i 375/3, w obrębie [...] przy ul. T. w R., w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "Upzp"). Z określonych w decyzji warunków zabudowy wynika, że linię zabudowy od strony dojazdu od południa ustalono jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr 374/3 w odległości 6 m od południowej granicy działki nr 373/2. Od drogi dojazdowej na działce nr 338/1 także ustalono ją na 6 m od zachodniej granicy działki nr 373/2. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczono na max. 0,26. Postanowiono przy tym, aby co najmniej 30% powierzchni objętej wnioskiem pozostała biologicznie czynna. Szerokość elewacji frontowej określono na 16 m z tolerancją 20%, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych i kalenic do 9 m. Geometrię dachu na głównych bryłach budynków ustalono jako dachy dwuspadowe z dopuszczeniem wielospadowych o spadku połaci 20-45%. Ograniczono ilość segmentów zabudowy szeregowej do 3. Teren objęty wnioskiem częściowo jest wyposażony w media, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w ocenie organu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dostęp do drogi publicznej ma następować z ul. K. dojazdem po działkach drogowych Gminy Miasto [...] nr 338/2, 338/3 i 338/7 oraz od ul. T. drogą dojazdową na działkach Gminy Miasto [...] nr 374/1 i 373/5. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że teren zamierzonej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego niezbędne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji, spełnione bowiem zostać miały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 Upzp. W odrębnych odwołaniach od decyzji z [...] maja 2012 r. M. J. i B. J. podnieśli, że korzystają z wymienionego środka zaskarżenia jako strony niezadowolone z wydanej decyzji, w rozumieniu art. 128 K.p.a. Po rozpatrzeniu ww. odwołań decyzją z [...] czerwca 2012 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 i art. 61 Upzp, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 Upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Okoliczność taka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Inwestor wystąpił z prawidłowo wypełnionym wnioskiem, o wszczęciu postępowania zawiadomiono strony, a projekt decyzji został opracowany przez uprawnioną osobę. Organ I instancji dokonał również analizy urbanistycznej odpowiadającej wymogom określonym w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozp. MI z 2003"). W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa szeregowa, zatem w ocenie Kolegium spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. SKO uznało ponadto, że spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 Upzp. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w cyt. ustawie, w tym załączniki (część tekstową i graficzną), o których mowa w § 9 rozp. MI z 2003. Kolegium podkreśliło przy tym, że rolą organu jest wyłącznie ocena, czy dana inwestycja może zostać zrealizowana na danym obszarze w świetle warunków określonych w Upzp, w ocenie organu odwoławczego nie może stanowić podstawy do orzekania w przedmiotowej sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie ma waloru źródła prawa. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. J., działający również jako pełnomocnik żony B. J., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie skargę. Skarżący podaje, że jest właścicielem sąsiedniej działki nr ewid. 374/3, a tytułem właścicielskim do terenu inwestycji nie legitymuje się inwestor – J. H. Skarżący działkę kupił w 2006 r. w przekonaniu, że położona jest w spokojnej, cichej i bogatej w zieleń okolicy. Warunki takie były dla niego istotne z uwagi na chorobę żony. Skarżący podkreśla, że w okolicy funkcjonuje zabudowa jednorodzinna o małej intensywności. W projekcie planu miejscowego dla omawianego terenu przewiduje się zabudowę wolnostojącą lub bliźniaczą. Zakwestionowano, aby teren inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. K., z uwagi na występujące strome zbocza, dostęp taki w ocenie skarżącego jest możliwy tylko od ul. T., której wydolność komunikacyjna jest ograniczona. Działki dostępne z ostatnio wymienionej ulicy zabudowane są budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi lub "bliźniakami", a w jednym przypadku - naprzeciwko działek 373/2 i 383/3 - zestawem trzech połączonych domów jednorodzinnych, dlatego też budowa "trzech segmentów szeregowych" naruszać będzie ład przestrzenny. Nie nawiązano do istniejącej zabudowy, to zaś w ocenie skarżącego dowodzi, że z naruszeniem art. 7 K.p.a. nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy. Zezwalając na realizację takiej inwestycji organy naruszyły jego obywatelskie zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), w tym racjonalności jej działania w zakresie władztwa planistycznego. Zarzucono, że organy nie uwzględniły postanowień Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Terenu Miasta [...], które są wiążące dla organów gminy przy opracowywaniu planu, ani projektu opracowywanego już planu miejscowego dla tego terenu, jak też planu obowiązującego do 2004 r. Miały one na mocy art. 62 ust. 1 Upzp możliwość zawieszenia postępowania, jednak z prawa tego nie skorzystały. Przypomniano, że w trakcie postępowania przed organem I instancji o fakcie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ był informowany w piśmie Biura Rozwoju Miasta [...]. W aspekcie nakazu wzięcia pod rozwagę ustaleń obowiązującego studium odwołano się do motywów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 209 r. II OSK 1250/08. Ponadto z naruszeniem art. 10 K.p.a. nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Nie wyjaśniono też przesłanek, którymi kierowały się organy przy rozstrzyganiu sprawy i nie poinformowano o sporządzeniu projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Podkreślono, że sformułowanie "segment" nie jest używane w decyzji organu I instancji w sposób jednolity. M. J. wysunął wobec decyzji organu odwoławczego zarzut braku staranności, przede wszystkim w aspekcie językowym. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Na wezwanie Sądu M. J. uzupełnił braki w postaci pełnomocnictwa od B. J., która potwierdziła wolę zaskarżenia decyzji. Postanowieniem z 4 października 2012 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 stycznia 2013 r. ustanowiony przez skarżącego – M. J. pełnomocnik - radca prawny R. K. złożył pismo procesowe, w którym podtrzymuje skargę, jej zarzuty i wnioski, składając wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego – dołączonej do pisma dokumentacji fotograficznej działek nr 373/2 i 373/2 na okoliczność wadliwego ustalenia organów, jakoby działki te posiadały dostęp do drogi publicznej od strony zachodniej. W piśmie tym pełnomocnik argumentuje, przywołując stanowiska prezentowane w judykaturze, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinno zostać zawieszone wobec toczącego się postępowania związane z opracowywaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywodzi dalej brak dostępu działek objętych zamiarem inwestycyjnym do drogi publicznej od strony zachodniej, konieczność przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, wadliwość ustalenia iż zabudowa szeregowa stanowi spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, wadliwe ustalenie linii zabudowy od strony zachodniej na działce nr 338/1, sprzeczność między treścią decyzji organu I instancji i załącznika do decyzji w zakresie szerokości elewacji frontowej, wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych i kalenic, brak określenia kierunku głównej kalenicy dachu. Wszystkich zarzuconych uchybień miał nie dostrzec organ odwoławczy. W trakcie rozprawy pełnomocnik M. J. podtrzymał skargę oraz zarzuty i wywody zawarte w piśmie procesowym z 3 stycznia 2013 r., wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów procesowych. Skarżący M. J. podtrzymał zarzuty skargi, raz jeszcze eksponując naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należało zauważyć, że z mocy art. 106 § 3 Ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W cyt. przepisie stanowi się o "dowodzie z dokumentów", waloru takiego nie ma dowód ze zdjęcia, w związku z tym wniosek pełnomocnika nie mógł być uwzględniony. Przedmiotem kontroli poddana jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne określone jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na działkach nr 373/2 i 373/3 wraz z infrastrukturą techniczną w R. przy ul. T. Ustalanie warunków zabudowy następuje w trybie ustawy – Upzp. Trafnie organy obu instancji podkreślają, że przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Umknęło jednak uwadze obu orzekającym w sprawie organom, że w myśl art. 62 ust. 1 Upzp "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany", ust. 2 cyt. przepisu stanowi z kolei, że "Jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Przesłanki zawieszania postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 Upzp były przedmiotem uwagi judykatury. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 920/07, LEX nr 470035, stwierdzono, iż z treści przepisu art. 62 ust. 1 Upzp wynika, że przesłanką zawieszenia jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W sytuacji, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane - podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu - uzasadnione jest zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem tego Sądu w sytuacji kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy, wskazane jest zawieszenie postępowania dla zabezpieczenia przed ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 Upzp. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1137/09, LEX nr 589425, wyeksponowano, że możliwość zawieszenia postępowania przewidziana przez art. 62 ust. 1 Upzp nie może być interpretowana jako przyznająca organowi całkowitą swobodę w decydowaniu o wstrzymaniu przebiegu postępowania. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zawiesić" winno być interpretowane w ten sposób, że w przypadku, gdy realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem, wówczas zawieszanie postępowania nie będzie celowe. Jeżeli natomiast zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien postępowanie zawiesić. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Wr 528/10, LEX nr 755645, gdzie podkreślono, że zastosowana w art. 62 ust. 1 Upzp konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Ustawodawca pozostawił kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 Upzp uznaniu organów, jednakże granice tego uznania wyznacza wstępna ocena materiałów planistycznych. Wykładnię prezentowaną w cyt. orzeczeniach podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia ta aprobowana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1266/10 oraz z dnia 22 września 2011, II OSK 1355/10 , opublik. cbosa.nsa.gov.ol). Niesporne jest, w świetle zgromadzonego materiału aktowego, że w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy trwały prace nad Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] przy ul. K. w R., który swym zasięgiem obejmować miał działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym. Niesporne także ma być to, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone były w konturze oznaczonym na rysunku projektu planu symbolem MN/U.12, dla którego plan dopuszczać miał ich wykorzystanie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z tym, że wykluczona miałaby być zabudowa tzw. szeregowa. W ocenie Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] mgr inż. arch. A. R. oznacza to stan sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z rozwiązaniami projektu tego planu (por. k. 24 akt I instancji). Z faktu prowadzenia prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji wyprowadził wniosek, że zasadne było z tej przyczyny wprowadzenie w treści decyzji jedynie "zapisu" ograniczającego gabaryty planowanej zabudowy i zobowiązanie Wnioskodawcy do zaprojektowania budynków jednorodzinnych w formie maksymalnie 3 segmentów szeregowych, analogicznie do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Kwestia ewentualnej sprzeczności planowanej zabudowy o charakterze szeregowym z ustaleniami projektu opracowywanego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie znalazła z kolei żadnego odzwierciedlenia w treści decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu organ I instancji wadliwie, bo w sposób sprzeczny z wykładnią art. 62 ust. 1 Upzp, wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy pod planowaną inwestycję, której jednym z charakterystycznych elementów uczynił sposób zabudowy – zabudowę w formie szeregowej, która to forma zabudowy ma być sprzeczna z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowywanego w trakcie podejmowania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Należy podkreślić, że z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 Upzp organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli "dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Skoro zatem projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczać ma dla działek objętych zamiarem inwestycyjnym zabudowę wyłącznie wolno stojącą lub bliźniaczą, to postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdy wniosek opiewał na zabudowę szeregową należało zawiesić na podstawie art. 62 ust. 1 Upzp. Brak takiego zawieszenia spowodował, że realne staje się, wobec uchwalenia planu, nakazanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tak, a nie inaczej określonej inwestycji, sprzecznej z ustaleniami opracowywanego planu. W ocenie Sądu nie było w takim przypadku wystarczające określenie w decyzji I instancji, że zabudowa szeregowa nie może przekraczać 3 segmentów, a wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy w tej sytuacji stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa należało uchylić decyzje obu instancji. W sprawie doszło także do naruszeń prawa innego rodzaju, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie strona skarżąca zwraca uwagę, że stosownie do dyspozycji § 7 ust. 1 rozp. Mi z 2003 wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ I instancji wysokość kalenicy przyjął na 9 m, zaś w analizie urbanistycznej wskazano, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych oraz kalenic "w obszarze analizowanym" to 3,5-10 metrów. Oznacza to, że nie wyjaśniono w sposób dostateczny i zgodny z przepisami cyt. rozp. MI z 2003 jaka jest wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich. Czy innym są działki sąsiednie, a czym innym działki "na obszarze analizowanym". Trafne są uwagi skarżącego M. J. odnośnie naruszenia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązującego organ do zapewnienia prawa stronom do czynnego udziału w każdym stadium postepowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. W toku postępowania przed organem I instancji skarżący wniósł pismo zawierające szereg zastrzeżeń wobec zamierzonej inwestycji (pismo z 23 grudnia 2011 r.). Uzasadniało to potrzebę rozważenia przeprowadzenia przez organ I instancji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, którą wedle art. 89 § 1 k.p.a. organ powinien przeprowadzić, gdy zachodzi "potrzeba uzgodnienia interesów stron". Pismo to organ I instancji pozostawił bez reakcji, a przed wydaniem decyzji nie zawiadomiono stron o możliwości wypowiedzenia się odnośnie do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tych uchybień nie usunął także organ odwoławczy. W treści swej decyzji organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że "lokalizacja inwestycji" uzyskała pozytywne opinie Miejskiego Zarządu Dróg [...] oraz "Wydziału Geodezji UM – organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6". Z akt wynika, że Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Miejskiego [...] zwracał się do obu tych jednostek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy (k. 26-27 akt I instancji). Sąd zwraca uwagę, że wobec faktu, iż Prezydent Miasta [...] jest zarazem tzw. starostą grodzkim, a miasto [...] miastem na prawach powiatu (por. art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm., wedle którego "Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie") jego uprawnienia jako organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy będą się niekiedy zlewały z uprawnieniami organu zobowiązanego do współdziałania przy ustalaniu warunków zabudowy. W takiej sytuacji, gdy kompetencje organu decydującego i organu zobowiązanego do współdziałania przy wydaniu tej decyzji należeć będą do tego samego organu, brak będzie podstaw do podjęcia aktów współdziałania (por. chociażby w tej sprawie wyrok NSA z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, LEX nr 597290). Stanowisko takie nie budziło wątpliwości także pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (por. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 kwietnia 2001 r. OPK 26/00, ONSA 2001, z. 4, poz. 153). Nie jest zarządcą drogi jednostka organizacyjna utworzona przez takiego zarządcę do wykonywania jego obowiązków, obowiązująca ustawa o drogach publicznych określa taką jednostkę jako "zarząd drogi" (por. art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz. 115 ze zm.). Nie jest także "organem" żaden z wydziałów urzędu gminy (miasta). Urząd gminy (miasta) to aparat pomocniczy, przy pomocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje swoje zadania (por. art. 31 ust. 1 ustawy z 8 marca o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Sąd uważa, że nie wypada organom administracji publicznej od tego rodzaju informacji o zasadniczym kształcie ustrojowym samorządu terytorialnego i jego zasadach działaniach mających charakter elementarnej wiedzy prawniczej abstrahować. W przeciwnym razie utrwala się zupełnie błędne przekonanie, że poszczególne jednostki organizacyjne aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta [...] mają przymiot odrębnych organów administracji publicznej. Wprowadza to w błąd odbiorców aktów administracyjnych, nie służy realizacji zasady zaufania do organów władzy publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, o ile trwa nadal procedura uchwalania planu w rejonie objętym zamiarem inwestycyjnym, rozważy potrzebę zawieszenia postepowania, o ile inwestor nie zmodyfikuje swego zamierzenia w taki sposób, że nie będzie ono kolidowało z projektem opracowywanego planu. W zależności od tych ustaleń podjęte zostaną odpowiednie rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.