II GSK 1727/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1428/13 w sprawie ze skargi K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1428/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę K. z siedzibą w [...] (dalej zwanej "K.") na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej zwanego "Prezesem UKE") z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]), którym organ ten utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie dopuszczenia K. na prawach strony do udziału w procedurze testów zawężania ceny oraz zawężania marży dla usługi [... ] oraz usługi [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa UKE. Organ ten stwierdził, że w dniach [...] października - [...] listopada 2012 r. na wniosek T. S.A. (dalej zwanej "T.") zostały przeprowadzone: test zawężania ceny w odniesieniu do ofert detalicznych, obejmujących usługę dostępu do Internetu [...] (dalej zwany "Testem PS") oraz test zawężania marży w odniesieniu do ofert detalicznych skierowanych do klientów biznesowych [...] (dalej zwany "Testem MS"). Wspomniane testy zostały przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w Załączniku nr 9 do Porozumienia z dnia [...] października 2009 r. zawartego pomiędzy T. a Prezesem UKE oraz w Części I Ogólnej, Rozdziale 8 "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., następnie zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. (zwanej dalej "Ofertą SOR"), zaś jako podstawę prawną do przeprowadzenia tychże testów organ uznał art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. K. wniosła o dopuszczenie na prawach strony do udziału w przeprowadzanych wówczas Testach: PS i MS. Prezes UKE odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału we wspomnianych procedurach na prawach strony. Organ administracji uznał, że na skutek pisma T. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane w art. 39 ust. 4 lub art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne i wbrew wywodom K. czynności organu nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Procedura przeprowadzania Testu PS i Testu MS oraz same te Testy nie są objęte procedurą opisaną w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."), a komunikat o przeprowadzeniu tych testów, opublikowany [...] października 2012 r. na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nie stanowi decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji Prezes UKE uznał, że K. jako organizacja społeczna nie posiada uprawnienia, o którym mowa w art. 31 k.p.a., do dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie przeprowadzania Testu PS i Testu MS nie toczyło się i nie może się toczyć, ponieważ procedura ta nie posiada cech sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie naruszyło prawa w sposób, który uzasadniałby jego uchylenie. Organ nie dopuścił się bowiem naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że komunikat o przeprowadzeniu Testów PS i MS nie nosi cech decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy i nie ma konkretnego adresata. Również procedura przeprowadzenia tychże testów nie jest sprawą indywidualną należącą do właściwości Prezesa UKE, rozstrzyganą drodze decyzji administracyjnej Zdaniem Sądu, Testy PS/MS oraz komunikat o ich przeprowadzeniu nie mają cech postępowania zmierzającego do określenia obowiązków operatora o znaczącej pozycji rynkowej oraz nie noszą cech postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a., lecz składają się z szeregu czynność faktycznych związanych z obowiązkami i uprawnieniami Prezesa UKE jako regulatora rynku określonymi w art. 192 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przeprowadzenie Testu PS lub Testu MS jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która jest źródłem wiedzy Prezesa UKE co do tego, czy polityka cenowa T. nie godzi w rozwój równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Za nietrafne natomiast uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko, że przeprowadzenie wspomnianych Testów powoduje ustalenie przez Prezesa UKE opłat za dostęp telekomunikacyjny na podstawie art. 39 lub art. 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Sąd wskazał, że Testy PS/MS nie zostały wymienione w art. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 102, poz. 587) wśród metod ustalania opłat za dostęp telekomunikacyjny na podstawie art. 39 i art. 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że gdyby Prezes UKE - przeprowadzając Test PS - nie rozstrzygnął kwestii wysokości opłaty za usługę będącą przedmiotem tego testu, to T. mogłaby stosować opłatę za usługę regulowaną bez żadnej weryfikacji ze strony organu regulacyjnego. Sąd podkreślił bowiem, że Oferta SOR jest zatwierdzona i zmieniona decyzjami Prezesa UKE, a zatem wprowadzenie przez T. do tej Oferty "(...) usługi hurtowej dla nowej usługi nie objętej dotychczas ofertą, w wysokości opłaty hurtowej zastosowanej w Teście PS (...)" jest możliwe jedynie w trybie określonym w art. 43 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a więc poprzez złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu zmiany Oferty SOR, o którym Prezes UKE rozstrzyga w drodze decyzji. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła K. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się/nie toczy się postępowanie administracyjne, zatem postanowienia Prezesa UKE wydane w obu instancjach odpowiadały przepisom prawa, podczas gdy zgodnie z prawnymi formami działania administracji organ administracji może działać wyłącznie na podstawie kompetencji przyznanej przez przepisy prawa, 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że działalność Prezesa UKE polegająca na przeprowadzaniu Testów PS jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy w rzeczywistości Testy PS prowadzą do ustalenia opłat za regulowane usługi hurtowe T., a więc Prezes UKE powinien prowadzić postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji przez przyjęcie, że Prezes UKE przeprowadzając Test PS nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy Prezes UKE przeprowadzając Test PS, korzystając z kompetencji określonych w art. 39 ust. 4 oraz w art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne ustalił opłaty za regulowane usługi hurtowe świadczone przez TP, 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez przyjęcie, że wynik przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów PS nie jest sprawą indywidualną, nie ma konkretnego adresata i nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy w wyniku przeprowadzonego Testu PS Prezes UKE ustala opłaty za regulowane usługi hurtowe świadczone przez T., 5) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak jednoznacznego wskazania, w którym dokumencie Prezesa UKE zdaniem Sądu pierwszej instancji została określona procedura przeprowadzania Testów PS, 6) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do twierdzeń K. w przedmiocie obowiązywania wyników Testu PS na rynku telekomunikacyjnym, 7) art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a przez brak stwierdzenia, że wobec braku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz braku decyzji administracyjnej czynności Prezesa UKE należy uznać za nieistniejące i w efekcie niewywołujące skutków prawnych (nieustalające wysokości opłat hurtowych), 8) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) oraz art. 206 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez faktyczne pozbawienie K. możliwości zaskarżenia do niezależnego sądu działalności Prezesa UKE polegającej na przeprowadzaniu Testów PS; naruszenie Rawa materialnego, tj.: 9) art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 4 oraz z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez ich niewłaściwe zastosowanie przez ich pominięcie i przyjęcie, że Prezes UKE przeprowadzając Testy PS, które są narzędziem służącym do weryfikacji, czy proponowane przez T. opłaty dla danej usługi zostały przez T. na takim poziomie, który pozwala przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym korzystającym z usług hurtowych T. na stworzenie konkurencyjnej oferty na usługę detaliczną będącą odpowiednikiem usługi świadczonej przez T., nie dąży do ustalenia opłat hurtowych, podczas gdy właśnie w takim przypadku, na podstawie art. 39 ust. 4 oraz art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE powinien wydać decyzję administracyjną ustalającą opłaty za usługi regulowane przez T., 10) art. 192 ust. 1 oraz art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podstawę prawną przeprowadzenia Testów PS może być art. 192 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, podczas gdy przepis ten nie przyznaje Prezesowi UKE kompetencji, lecz określa zakres jego działania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że decyzja zatwierdzająca ofertę SOR nie może być podstawą prawną działania Prezesa UKE polegającego na przeprowadzeniu Testów PS, gdyż Prezes UKE w decyzji administracyjnej nie może nadawać sobie nowych kompetencji. Jedyną możliwą formą ustalenia opłat za regulowane usługi [...] jest wydanie decyzji a podstawie art. 39 ust. 4 lub art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Skoro [...] złożyła do Prezesa UKE wniosek o zatwierdzenie opłat za regulowaną usługę hurtową - usługę [...], to Prezes UKE powinien był prowadzić postępowanie administracyjne. Przedmiotowa sprawa jest sprawą administracyjną, a Prezes UKE korzysta z władczych uprawnień przyznanych mu przez przepisy prawa, w szczególności w art. 39 i art. 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne i powinien zakończyć sprawę w formie decyzji administracyjnej. Testy PS nie są natomiast czynnościami materialno-technicznymi, bowiem Prezes UKE konkretyzuje tu prawo materialne, a przepis wymagają w tym zakresie wydania decyzji administracyjnej. Nie jest to również działanie o charakterze faktycznym. W ocenie K., przeprowadzony przez Prezesa UKE Test PS wywarł określone skutki prawne i organ jest nim związany. Natomiast przyjęcie interpretacji stanu faktycznego przedstawionej w zaskarżonym wyroku doprowadzi do sytuacji, w której Prezes UKE będzie mógł regulować rynek telekomunikacyjny bez wydania decyzji administracyjnych, a co za tym idzie, bez kontroli sądowej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw pierwszy z postawionych Sądowi pierwszej instancji zarzutów, a to zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne - przez przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się/nie toczy się postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - znajdującym zastosowanie w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne - organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, że ze skutecznym żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu - oczywiście w razie spełnienie także przewidzianych tym przepisem warunków co do celów statutowych organizacji i istnienia interesu społecznego - organizacja społeczna może wystąpić tylko wówczas, gdy postępowanie takie toczy się. Natomiast art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że: "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.". W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Co do postępowania przed organami administracji publicznej, należy zauważyć, że przewidziane przytoczonym przepisem postępowanie administracyjne rozumiane jest jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych, podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s. 100). Warunkiem wstępnym wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest więc prowadzenie przez organ administracji publicznej tak rozumianego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez autora skargi kasacyjnej, w związku z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej - wniosek o przeprowadzenie wskazanego testu nie skutkuje wszczęciem, a następnie prowadzeniem postępowania administracyjnego, które organ powinien zakończyć decyzją administracyjną ustalającą opłaty za określone usługi. Zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w przypadku: 1) braku możliwości przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, z przyczyn leżących po stronie operatora, 2) odmowy wyrażenia opinii przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, z uwagi na zaistnienie okoliczności uniemożliwiających jej sformułowanie z przyczyn leżących po stronie operatora, 3) wyrażenia przez podmiot uprawniony do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 53 ust. 5, opinii negatywnej albo opinii z zastrzeżeniami, 4) wystąpienia różnic pomiędzy wysokością opłat ustalonych przez operatora a wysokością kosztów zweryfikowanych zgodnie z ust. 3 - Prezes UKE ustala wysokość opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując metody wskazane zgodnie z ust. 1a. Ustalenie powyższych opłat następuje w odrębnej decyzji. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku, gdy według przeprowadzonej oceny, o której mowa w ust. 3, wysokość opłat ustalonych przez operatora jest nieprawidłowa, Prezes UKE ustala wysokość opłat lub ich maksymalny albo minimalny poziom stosując sposoby ustalania opłat wskazane zgodnie z ust. 1a, biorąc pod uwagę promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienie maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Ustalenie opłat następuje w odrębnej decyzji. Zdaniem składu orzekającego, brak jest podstaw, by twierdzić, że przytoczone przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie. Ze zgłoszonego przez T. S.A. wniosku jednoznacznie bowiem wynika, że nie wszczynał on postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłat, o których mowa w powołanych regulacjach. Postępowanie w tym przedmiocie - jak wynika z akt sprawy - nie zostało też wszczęte przez Prezesa UKE z urzędu. Nie sposób nadto uznać, że podejmowane przez organ - po złożeniu wniosku T. S.A. - czynności miały charakter czynności procesowych, składających się na postępowanie administracyjne i by były one podejmowane w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie testu i wydanie komunikatu nie spowodowało ustalenia przez Prezesa UKE opłat, o których mowa w art. 39 i 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Jak trafnie przy tym wskazano, przeprowadzone testy nie są metodą ustalania opłat. Skarga kasacyjna nie podważa wyrażonego w tym zakresie przez WSA poglądu, że art. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne, wśród metod ustalania opłat za dostęp telekomunikacyjny na podstawie art. 39 i 40 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie wymienia testów PS/MS. W sprawie poza sporem było nadto, że zasady przeprowadzania testów reguluje procedura określona w Załączniku nr 9 do Porozumienia T. S.A z Prezesem UKE z dnia [...] października 2009 r. oraz regulacje Oferty ramowej, zatwierdzonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. (ze zmianami). Nie powinno też budzić wątpliwości, że wydany w następstwie ww. wniosku komunikat nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Charakter tego typu komunikatów był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający przychyla się do poglądu, że komunikatom w sprawie przeprowadzanych testów nie można przypisać charakteru decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierają podstawowych elementów charakterystycznych dla tego rodzaju aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1339/13. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko, że Prezes UKE nie mógł dopuścić K. do udziału w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w komunikacie, gdyż w tym zakresie przed tym organem nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 39 ust. 4 i art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne - nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. /.../. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje zaś, że w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy uzasadnienie wyroku spełnia określone przytoczonym przepisem wymogi. Należy też mieć na względzie, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego. Zgodnie więc z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jego ewentualne naruszenie musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wykazał, że braki uzasadnienia - które wymienił w pkt 5-7 petitum skargi kasacyjnej - mogły mieć jakikolwiek, a tym bardziej istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Objęty podstawami skargi kasacyjnej art. 192 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne niewątpliwie zawiera otwarty katalog zakresu działania Prezesa UKE. Brak jednak podstaw, by uznać, że stwierdzenie, iż przepis ten przyznaje Prezesowi UKE określone tam kompetencje, rzutował na rozstrzygnięcie. Zarzut nie może więc być uznany za usprawiedliwiony. W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia prawa do sądu należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu - na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Niewątpliwie w tym zakresie prawo do sądu nie zostało naruszone. Prawo do sądu nie jest ponadto prawem absolutnym i bezwzględnym, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które dawałoby nieograniczoną możliwość wejścia na drogę sądową. Ograniczeniem w tym zakresie jest fakt, że prawo do sądu niewątpliwie wiąże się z pojęciem sprawy: administracyjnej, cywilnej czy karnej. Ocena zaś, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną była już przedmiotem rozważań - na tle zarzutu naruszenia art. 31 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Żadna z podstaw, na której ją oparto, nie znajduje bowiem usprawiedliwienia. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.