IV SA/Gl 1335/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Przedszkola w S. M. oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...] w całości, jako sprzecznego z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zaskarżonym zarządzeniem, wydanym na podstawie art. 36a ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991r. (Dz.U. z 2004r Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powołana została komisja konkursową do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola w S. W skład komisji konkursowej weszli przedstawiciele Gminy J. jako organu prowadzącego placówkę, przedstawiciele [...] Kuratora Oświaty jako organu nadzoru pedagogicznego, przedstawiciel Rady Pedagogicznej Przedszkola w S. oraz przedstawiciel Rady Rodziców tego przedszkola. Zdaniem organu nadzoru ustalając skład osobowy komisji konkursowej Wójt Gminy J. w sposób istotny naruszył art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Sprzeczność z prawem unormowań kwestionowanego zarządzenia polega na wykluczeniu ze składu komisji przedstawicieli organizacji związkowej. W ocenie Wojewody art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w sposób wyczerpujący określa skład podmiotowy komisji konkursowej. Z brzmienia tego przepisu wynika, że w skład komisji wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: organu prowadzącego szkołę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, organizacji związkowych. Ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej nie pozwala na wyeliminowanie żadnego z tych podmiotów ze składu komisji (poza przypadkami określonymi wart. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Równocześnie ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do dowolnej modyfikacji tych unormowań. Organ nadzoru ustalił na podstawie dokumentów i wyjaśnień złożonych przez Wójta Gminy w toku prowadzonego postępowania, że pismem z dnia [...] Wójt wystąpił do Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w J. o delegowanie swoich przedstawicieli do prac w komisjach konkursowych. W piśmie tym wyznaczył termin do dokonania tych czynności do [...]. Równocześnie Wójt w swoich wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] poinformował, że "do dnia dzisiejszego" nie otrzymał odpowiedzi. Wyjaśnienia złożył również Prezes Zarządu Oddziału ZNP w J., który poinformował w piśmie z dnia [...], że wytypował przedstawicieli Związku do udziału w komisji, jednakże o jeden dzień spóźnił wysłanie pisma do Wójta Gminy i zgłoszenie to nie zostało przyjęte. Odnosząc się do tych ustaleń Wojewoda stwierdził, że nie posiada uprawnień do prowadzenia konfrontacji w powyższej sprawie i do dokonania oceny prawdziwości oświadczeń obu stron. Ponadto wyjaśnienie przedmiotowej kwestii pozostaje bez wpływu na legalność zarządzenia. Decydującą bowiem przesłanką stwierdzenia jego niezgodności z prawem jest brak w składzie komisji konkursowej ustawowo określonych podmiotów, mających wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora. Zdaniem organu nadzoru wyjaśnienia złożone przez Wójta Gminy w toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie nie uzasadniają prawa organu prowadzącego do pozbawienia przedstawicieli organizacji związkowych udziału w pracach komisji konkursowej i ich wpływu na wynik konkursu. Wydanie opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wójt Gminy J. wniósł o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając obrazę prawa materialnego, a to art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zdaniem strony skarżącej brak desygnowania przedstawiciela związków zawodowych do komisji konkursowej i późniejsza zmiana zaskarżonego zarządzenia, spowodowałaby naruszenie warunków konkursu określonego w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010r. Nr 60, poz. 373 ze zm.), dotyczącego odbycia posiedzenia komisji nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od terminu składania ofert przez kandydatów, tj. [...] oraz niemożliwością zachowania terminu powiadomienia na piśmie członków komisji, nie później niż 7 dni przed terminem posiedzenia komisji. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Wójt stwierdził, że pismem z dnia [...] powiadomił Prezesa Zarządu Oddziału ZNP J. o konieczności wskazania przedstawicieli związków zawodowych do składu komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S., Przedszkola w S., Szkoły Podstawowej nr [...] w P. w nieprzekraczalnym terminie tj. do dnia [...]. Jako nieprawdziwe uznano stwierdzenie Wojewody, iż Prezes Zarządu wytypował przedstawicieli do udziału w komisji, jednakże o jeden dzień spóźnił wysłanie pisma do Wójta i zgłoszenie nie zostało przyjęte. Zdaniem strony skarżącej żadne pismo ZNP w J. nie wpłynęło do Urzędu Gminy. Wójt zauważył, że procedury konkursowe zawarte w cytowanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. uniemożliwiają przedłużanie terminu do składania zgłoszenia kandydatur do komisji konkursowej. Dalsze oczekiwanie na wyznaczenie tych przedstawicieli uniemożliwiłoby przeprowadzenie konkursu. Jednocześnie powtórzył, iż przepisy rozporządzenia określają, termin posiedzenia komisji, które nie może odbyć się później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminie składania ofert przez kandydatów. Ponadto ustalenie terminu i posiedzenia komisji ma nastąpić poprzez powiadomienie ich członków na piśmie, w terminie nie późniejszym niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zdaniem Wójta całkowitą winę za zaistniałą sytuację ponoszą związki zawodowe, które powinny współpracować z organem prowadzącym postępowanie. Ponadto w komentarzu autorstwa Mateusz Pilcha do art. 36a ustawy o systemie oświaty podkreślono, że związek może skorzystać z przysługującego mu prawa. Przepisy prawne nie przewidują żadnego szczególnego trybu powiadamiania o możliwości zgłoszenia reprezentantów związku do składu komisji konkursowej. Powyższe okoliczności, a przede wszystkim konieczność przestrzegania procedury konkursowej, nie pozostawiają wątpliwości, co do konieczności odbycia konkursu w sposób i terminie przewidzianym w rozporządzeniu. Wójt Gminy J. zaznaczył, że wymóg quorum w składzie Komisji został zachowany. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru wniósł o jej oddalenie. W ocenie pełnomocnika całość argumentacji Wójta odnosi się do uzasadnienia i wyjaśnienia powodów, dla których w skład komisji konkursowej nie zostali powołani przedstawiciele organu sprawującego nadzór pedagogiczny, nie zaś do naruszenia prawa wykazanego przez organ nadzoru w wydanym przez niego rozstrzygnięciu. Zdaniem Wojewody [...] skład komisji konkursowej jest obligatoryjny i żadnego z przedstawicieli wymienionych w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty nie może zabraknąć w jej składzie (poza przypadkami wymienionymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Odnosząc się do zarzutu Wójta dotyczącego nieprawdziwości złożonego oświadczenia przez Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w J. stwierdzono, że nie ma ono znaczenia prawnego przy ustalaniu składu komisji, bowiem do organu prowadzącego należy powołanie komisji w prawidłowym składzie. Nadto Wójt wyznaczył termin zgłoszenia kandydata do [...], a już [...] wydał zarządzenie o powołaniu komisji. Nawet w przypadku wysłania odpowiedzi pocztą przesyłka nie zostałaby doręczona w terminie. Jednocześnie nie zgodzono się z twierdzeniem, że argumentacja rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody może prowadzić do skutecznego blokowania przeprowadzenia konkursu, bo organ dokonuje badania aktów prawnych organów gmin pod kątem ich zgodności z prawem, a nie w aspekcie dobrej lub złej woli podmiotów wyznaczonych ustawowo do składu komisji. Przedstawione przez Wójta wywody nie mogą zatem wpłynąć w żaden sposób na ocenę legalności zarządzenia. W uzupełnieniu akt Wójt nadesłał własne zarządzenie z dnia [...] nr [...], w sprawie wniesienia skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Wśród wymienionych w przepisie tym działań administracji publicznej występują akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] poddane więc zostało kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie też uznać trzeba, że zakwestionowane zarządzenie podlegało nadzorowi Wojewody. Stanowiło bowiem opartą na przepisach prawa administracyjnego władczą wypowiedź organu samorządu terytorialnego stanowiącą realizację zadań tego organu w zakresie oświaty. Sądowa ocena poddanego kontroli aktu nadzoru musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, a wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591). Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu przeto na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej. Odwołując się tu do interpretacji zasady legalizmu w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważyć przyjdzie, że "samoistne" znaczenie reguły zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej sprowadzone zostało do dyrektywy interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. sygn. akt K 20/01 publ. OTK-A 202r. z.3). Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody wskazać trzeba, że akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały w naruszone wskutek wydania uchwały, czy zarządzenia organu samorządu terytorialnego, a Wojewoda zobligowany jest wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzenie nieważności. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym ale także z zasadą wyrażoną w treści w jej art. 91 ust. 1, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek złożonej przez gminę skargi upoważniony jest przeto ocenić nie tylko, czy zaskarżone zarządzenie narusza prawo lecz także, czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego, jak akt naruszający prawo. Termin "sprzeczność z prawem" użyty przez ustawodawcę w art. 91 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym nie został w akcie tym zdefiniowany. Definicja taka wykształciła się natomiast w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100). Wojewoda [...] jako przyczynę stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] wskazał naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 zpóźn. zm.). Zdaniem organu nadzoru regulacja zawarta we wskazanym przepisie zobowiązywała organ prowadzący przedszkole do ukształtowania komisji konkursowej z uwzględnieniem wszystkich podmiotów w przepisie tym wymienionych. Tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu nie dopuszczono do składu komisji przedstawicieli organizacji związkowych, o których mowa w art. 36a ust. 6 pkt 3 lit.c. ustawy o systemie oświaty. Czy było dopuszczalne prawnie powołanie komisji konkursowej bez jednego z przedstawicieli wymienionych przez ustawodawcę podmiotów, a także czy skutkiem tego braku w składzie komisji zaskarżone zarządzenie obarczone jest istotną wadą prawną stało się zatem kluczową kwestią wymagającą rozważenia. Ocena zasadności twierdzeń organu nadzoru wymagała szczegółowej analizy przepisu powołanego w podstawie prawnej zarządzenia stanowiącego przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także sytuacji faktycznej, w jakie zostało ono wydane. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty jednym z niezbędnych elementów procedury zmierzającej do obsadzenia stanowiska dyrektora szkoły publicznej jest powołanie przez organ prowadzący szkołę komisji konkursowej. Jak wynika z brzmienia art. 36a ust. 6 pkt 1-3, a także ust. 7 – 11 wskazanej ustawy legislator w sposób precyzyjny, nie wymagający innej niż literalna wykładni, określił zarówno rodzaj podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład komisji konkursowej, jak też ich liczbę. Zdaniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego treść przedstawionej w wymienionych przepisach regulacji wskazuje, że organ prowadzący szkołę (odpowiednio - przedszkole) nie został uprawniony do dowolnego kształtowania składu komisji konkursowej, której rolą jest wybór dyrektora tej placówki, za wyjątkiem przypadku opisanego w ust. 10 tego przepisu, który jednak nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie. Należy więc przyznać racje organowi nadzoru co do tego, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, ukonstytuowanie komisji konkursowej z pominięciem jednego z jej obligatoryjnie wymaganych członków stanowi naruszenie prawa. Jest to nadto uchybienie skutkujące stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. Celem działania wynikającego z treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, przypisanego do kompetencji organu prowadzącego szkołę, jest bowiem utworzenie wyodrębnionego organizacyjnie podmiotu zdolnego do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Zdolność tę zapewnia temu podmiotowi powołanie go na mocy odpowiedniej procedury. Wadliwie ukonstytuowana komisja konkursowa nie posiadałaby zdolności do wyboru kandydata na dyrektora szkoły i stanowiłaby przyczynę wadliwie przeprowadzonego konkursu odpowiadającą – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przesłance z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t. j. Dz. U. Nr 2013, poz. 832). Zgodnie z zapisem zawartym w tym przepisie "organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Należy zauważyć, że w zarzutach skargi Wójt Gminy J. w rzeczywistości podzielił pogląd organu nadzoru, co do ustawowego składu komisji konkursowej. Uznał jednak, że ze względu na wyznaczony termin do składania ofert nie było celowe oczekiwanie na zgłoszenie przez związki zawodowe swego przedstawiciela, gdyż pociągałoby to za sobą przekroczenie "sztywnych" terminów posiedzenia komisji. Za odmienną niż przedstawiona powyżej wykładnią przepisu art. 36 a ust.6 ustawy o systemie oświaty nie mogą jednak przemawiać względy celowościowe, na które powołuje się w skardze Wójt Gminy J.. Konieczność dochowania terminu posiedzenia komisji oraz powiadomienia o nim członków komisji i kandydatów stanowi obowiązek przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej prawidłowo ukształtowana. Rzeczą organu prowadzącego szkołę jest powołanie komisji konkursowej odpowiadającej wymaganiom ustawodawcy, który nie przewidział możliwości pominięcia któregokolwiek z przedstawicieli podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 ustawy podmiotu ze względu na zbyt krótkie terminy pomiędzy jego zgłoszeniem się do składu komisji, a data składania ofert przez kandydatów na stanowisko dyrektora. Zauważyć także należy, że terminy określone w skardze jako "sztywne" w istocie mają charakter terminów instrukcyjnych, a ich naruszenie nie wywołuje żadnych konsekwencji prawnych, co do przebiegu konkursu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1919/10 publ. CBOISA) Argumenty Wójta Gminy J. zmierzające do wykazania braku możliwości przeprowadzenia konkursu w przypadku złej woli podmiotów, które muszą zostać powołane do składu komisji konkursowej, nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy i jako takie nie stanowią przedmiotu analizy Sądu. Z wypowiedzi przedstawionych w skardze wynika natomiast, że prawdopodobnie data konkursu i data zgłaszania ofert została wyznaczona przez organ prowadzący przedszkole bez uwzględnienia upływu czasu niezbędnego do ukonstytuowania w sposób prawidłowy komisji konkursowej. Jako słuszną potraktować tu trzeba uwagę organu nadzoru, że wydając zaskarżone zarządzenie w dniu następnym po upływie terminu wyznaczonego do zgłaszania członków składu komisji Wójt Gminy J. nie wziął pod uwagę możliwości reakcji ze strony związków zawodowych w ostatnim dniu terminu. Staranność w działaniach zmierzających do przeprowadzenia konkursu, wymagana ze strony przestrzegającego prawa organu prowadzącego szkołę, nakazuje takie okoliczności przewidywać. W przypadku konieczności dochowania terminu posiedzenia ze względu na wcześniejsze wyznaczenie daty zgłaszania ofert Wójt dysponuje wystarczającymi środkami komunikacji, które pozwoliłyby na ukształtowanie składu komisji konkursowej w sposób odpowiadający wymogom prawa. Jako nietrafną uznać należy zatem argumentację Wójta Gminy, która wynika w istocie z nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów. Zasadne jest natomiast stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnego zarządzenia z tego tytułu, że do składu komisji konkursowej wyłaniającej dyrektora szkoły nie został dopuszczony przedstawiciel zakładowej organizacji związkowej ZNP, co mogłoby w rezultacie mieć istotny wpływ na wynik konkursu. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa. O oddaleniu skargi orzeczono na mocy art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 9