I OSK 207/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1069/13 o odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1069/13 odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 marca 2013 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia 7 marca 2013 r. nr 385/2013 Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2012 r. nr 897/GK/SP/2012 o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [..], oznaczoną jako działka nr [..]/3 z obrębu 2-07-09 o pow. 225 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że odmowa ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) na rzecz P.W., który sporną działkę nabył od rodziców - będących właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. - umową darowizny z dnia 21 listopada 2012 r. – oznacza, że jest on uprawniony do odszkodowania. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji powołanie biegłego celem ustalenia wartości nieruchomości i wydanie decyzji odszkodowawczej. Na decyzję tą Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę. Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania administracyjnego. Naruszałoby to regułę "ne quis index in propria causa". Role strony i sędziego w konkretnym przypadku są niepołączalne (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1311/11, niepublikowany). Taka pozycja organu jako dysponenta władztwa publicznego zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującym się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji oraz w roli organu orzeczniczego mającego obowiązek zachowania bezstronności (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2377/10, postanowienie NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. I OZ 1646/06 i inne liczne orzeczenia sądów administracyjnych, a także wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 – por. też B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, Warszawa 2011, s. 190). Sąd I instancji powołał się również na utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164 i powołane tam orzecznictwo). W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucono mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 50 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy, działającego jako organ wykonawczy gminy Miasta st. Warszawy, nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2) 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto Stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wskazać na wstępie, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu I instancji, iż organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, jak również nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu na decyzję ostateczną. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę jej interesu prawnego. Należy jednak zauważyć, iż przedmiotowa sprawa (ze względu na rolę w jakiej występuje organ) dotyka kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4 poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W uzasadnieniu omawianej uchwały podniesiono, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy wydawał decyzję o odszkodowaniu, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto Stołeczne Warszawa jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent m. st. Warszawy występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyło Miasto Stołeczne Warszawa reprezentujące własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ I instancji. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy organ gminy nie łączy również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy – miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na takiej samej zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Należy mieć tu na uwadze także pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych." Podkreślić należy, iż Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania w I instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, nie działał zaś jako organ gminy. Konkludując uznać należy, iż w takiej sytuacji wniesienie skargi do sądu administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do jej odrzucenia. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego, bowiem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, a takim jest właśnie postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty jakie wiązały się z wniesieniem środka odwoławczego były kosztami niezbędnymi dla celowego dochodzenia praw strony i jako takie będą podlegać rozliczeniu w orzeczeniu kończącym postępowanie.