I OSK 981/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 810/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 810/13, w pkt 1 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 2 stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 25 czerwca 2013 r. H. R. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem M. R., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia 14 października 2002 r. Wnioskodawczyni oświadczyła, że nie pracuje, natomiast posiada gospodarstwo rolne, którym zajmuje się jej małżonek. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie KRUS wskazujące, że H. R. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 1 stycznia 1991 r. jako małżonka rolnika. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmówił przyznania H. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. R. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 – dalej "u.ś.r."), stanowiący podstawę prawną tego świadczenia oraz określający przesłanki uzyskania prawa do świadczenia. Wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia wymogów do otrzymania świadczenia, albowiem posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne i jest objęta ubezpieczeniem z tego tytułu. Jak wynika zaś z art. 3 pkt 22 powołanej wyżej ustawy, pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie rozumie się prowadzenia gospodarstwa rolnego, do którego prowadzenia nie jest konieczna rezygnacja z zatrudnienia. Organ powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 wskazującą, że prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, po rozpatrzeniu odwołania H. R. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję H. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 810/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd podniósł, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca opiekuje się synem, który ze względu na niepełnosprawność takiej opieki wymaga. Skarżąca jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 15,1757 ha i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka rolnika. Sąd podkreślił, że na tle art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2012 r. istniała w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność odnośnie tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też nie. W dniu 11 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 5/12, w której stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w tej sprawie, w której została podjęta, ale również ma tzw. ogólną moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Jednakże Sąd podkreślił istotną okoliczność, że powyższa uchwała została podjęta pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., natomiast po tej dacie nastąpiła istotna zmiana tej ustawy. Otóż ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z kręgu osób, którym do dnia 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyodrębniono grupę osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (na innych zasadach) oraz inną grupę osób, które po 1 stycznia 2013 r. mogą się ubiegać o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie określił kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice pomiędzy obecnym świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego nie zawiera natomiast art. 17 powołanej ustawy dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy, powyższe prowadzi – zdaniem Sądu – do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r., podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantnym prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym przepisie, to wyraźnie daje wyraz temu, iż okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził, że w tym też zakresie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 ustawy), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to, w ocenie Sądu, jest nieprzypadkowe i przesądza o tym, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych źródeł niż praca, nie może być uznane za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zmiana stanu prawnego dokonana od dnia 1 stycznia 2013 r. spowodowała, że uchwała NSA w sprawie I OPS 5/12 znajduje zastosowanie jedynie przy specjalnym zasiłku opiekuńczym. Sąd uznał, że nie do przyjęcia jest koncepcja, iż w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie nie przysługuje rolnikowi ze względu na wyraźne wyłączenie ustawowe, zaś w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego świadczenie temu samemu rolnikowi nie przysługuje ze względu na treść uchwały NSA podjętej pod rządami ustawy przed jej zasadniczą zmianą. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nie podjęły żadnych rozważań w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w nowym brzmieniu, tj. od dnia 1 stycznia 2013 r., skupiając się wyłącznie na interpretacji przepisu na datę podejmowania cytowanej przez NSA uchwały, co spowodowało nieprawidłową wykładnię tego przepisu. Sąd stwierdził, że fakt podlegania skarżącej ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla możliwości uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia. Organy naruszyły też w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadziły żadnych ustaleń i nie oceniły, czy skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 810/13, skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od H. R. na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) przez przyjęcie, że sam fakt, iż wnioskodawczyni jest posiadaczką gospodarstwa rolnego podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS nie daje podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez przyjęcie, że koniecznym w sprawie było przedłożenie dowodu na okoliczność, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo osobiście na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie do zakwalifikowania jej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną, natomiast H. R. jest rolnikiem ubezpieczonym w KRUS. Brak jest podstawy prawnej i konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1403). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, skoro wnioskodawczyni płaci składkę na KRUS, to tym samym zadeklarowała, że prowadzi gospodarstwo rolne. Podniesiono też, że dokonana ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r., nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, choć w istotnym zakresie zmodyfikowała przesłanki uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak zasadniczo unormowania tej ustawy pozostały niezmienione. W sprawie nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, należało więc skargę oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca, która jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i jako małżonka rolnika podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, który legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Odmowa przyznania H. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem nastąpiła wobec uznania przez organy, że sam fakt, iż wnioskodawczyni posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne i podlega ubezpieczeniu społecznemu jako małżonka rolnika, wyklucza możliwość przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższy pogląd podniesiony został w skardze kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r. sam fakt podlegania skarżącej ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla możliwości uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia nie naruszył powołanych wyżej norm materialnoprawnych. Wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na poparcie powyższego stanowiska w pełni zasługują na aprobatę. Słusznie też zauważono, że po zmianie stanu prawnego w pewnym zakresie utraciły aktualność rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12. Zgodnie z treścią tej uchwały: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Jak słusznie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2880/13 już w tezie powołanej uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. jednoznacznie wskazuje się, że to prowadzenie gospodarstwa rolnego (nie zaś jedynie jego posiadanie) stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać również tylko na zarządzaniu nim. Natomiast samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej. Podobnie wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 styczna 2015 r., sygn. akt I OSK 905/14, w którym zawarte zostały obszerne wywody w powyższym względzie nawiązujące także do przepisów powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), w tym także art. 6 pkt 1 tej ustawy, w którym zawarta została definicja rolnika. Sąd podkreślił w powołanym wyroku istotną również w sprawie niniejszej okoliczność, że aby być ubezpieczonym w KRUS małżonek rolnika nie musi pracować w gospodarstwie rolnika – wystarczy, że pracuje w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 in fine powołanej ustawy), a to nie stanowi prowadzenia osobiście i na własny rachunek gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy. Podzielając przytoczone wyżej poglądy stwierdzić należy, że zarzuty błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są nieuzasadnione. Wobec powyższego nie mogły być także uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skoro bowiem, wbrew przekonaniu organów administracji publicznej, które rozpatrywały wniosek H. R., sam fakt podlegania skarżącej ubezpieczeniu społecznemu rolników nie mógł stanowić przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że powyższe zarzuty, choć określone jako zarzuty naruszenia prawa procesowego (podstawa zaskarżenia przewidziana w art. 174 pkt 2 k.p.a.), nie spełniają podstawowego dla tego rodzaju zarzutów wymogu polegającego na wskazaniu konkretnych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zdaniem skarżącego kasacyjnie organu zostały w sprawie naruszone. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.