I OSK 905/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa- Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 834/13 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. L. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 834/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. L. (dalej skarżąca) 25 czerwca 2013 r. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem C. L., legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z 23 stycznia 2006 r., według którego wymaga on wsparcia i pomocy osób trzecich oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji. Według złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia nie pracuje ona zawodowo, natomiast posiada gospodarstwo rolne, którym zajmuje się jej małżonek. Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał art. 17 ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr] stanowiący podstawę prawną niniejszego świadczenia oraz określający przesłanki uzyskania prawa do świadczenia. Wnioskodawczyni nie spełnia wymogów do otrzymania świadczenia, bowiem posiada wraz z mężem gospodarstwo rolne i jest objęta ubezpieczeniem z tego tytułu. Z art. 3 pkt 22 uśr wynika, że pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie rozumie się prowadzenia gospodarstwa rolnego, do którego prowadzenia nie jest konieczna rezygnacja z zatrudnienia. Powołał przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.12.2012 r., I OPS 5/12 [ONSAiWSA 2013/3/40] (dalej uchwała I OPS 5/12) wskazującą, że prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła skarżąca. Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ odwoławczy, SKO bądź Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazał, że skarżąca spełnia trzy przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 uśr, gdyż jest matką opiekującą się niepełnosprawnym dzieckiem, które zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z 14 października 2002 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] jest niepełnosprawne od urodzenia i w tym orzeczeniu są zawarte wskazania co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca będąca matką osoby niepełnosprawnej jest obowiązana do alimentacji. Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, ponieważ skarżąca jest współwłaścicielką (razem z mężem) gospodarstwa rolnego o pow. 4,0028 ha przeliczeniowego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. Rozważeniu podlegało, czy zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego. SKO powołało definicję rolnika, wynikającą z art. 6 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm., dalej usrol) i zakres znaczeniowy "zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej", przez który należy rozumieć zakończenie jej w sposób definitywny. Zgodnie z oświadczeniem skarżąca nie pracuje w gospodarstwie rolnym, a zatem nie zaprzestała definitywnie prowadzenia działalności rolniczej. Organ odwoławczy powołał uchwałę I OPS 5/12, z której wynika, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr. W skardze wywiedzionej na decyzję z [...] 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 uśr. Wskazała, że w jej ocenie spełnia wszystkie warunki wymagane dla otrzymania owego świadczenia. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał uprzednie stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z "2013 r., poz. 1456" [winno być "2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1548", bowiem j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 został opublikowany dopiero 6 grudnia 2013 r.]. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca opiekuje się synem, który ze względu na niepełnosprawność takiej opieki wymaga. Skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka rolnika i jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,0028 ha przeliczeniowego. Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wójt Gminy [...] przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem C. L. na okres od 1 kwietnia 2012 r. - bezterminowo, a decyzją z [...] 2013 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] 2012 r. z dniem 1 lipca 2013 r. Na tle art. 17 uśr w brzmieniu do dnia 31 grudnia 2012 r. istniała w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność odnośnie tego, czy posiadanie gospodarstwa rolnego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy też nie. W uchwale z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów orzekł, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 uśr. Na mocy art. 187 § 2 ppsa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie, w której została podjęta, ale również ma jeszcze tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Sąd I instancji zauważył, że uchwałę I OPS 5/12 podjęto pod rządem ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Po tej dacie nastąpiła istotna zmiana tej ustawy. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., z kręgu osób, którym do dnia 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyodrębniono grupę osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (na innych zasadach) i inną grupę osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego [art. 16a uśr]. Wprowadzając w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego dwa inne świadczenia, ustawodawca odmiennie określił kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają dwie różnice między obecnym świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego nie zawiera art. 17 uśr dotyczący świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu I instancji, konstrukcja owych przepisów nie jest przypadkowa. Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności ustawodawcy, powyższe prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym po 1 stycznia 2013 r., podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego irrelewantnym prawnie. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b uśr zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym przepisie [art. 17 uśr], to wyraźnie daje wyraz temu, że okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2013 r., II SA/Po 1198/13, Lex 1404917). Kolejną cechą różnicującą w aktualnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne od specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest uzależnienie przysługiwania drugiego z tych świadczeń od spełnienia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 uśr), przy jednoczesnym braku jakichkolwiek kryteriów dochodowych odnośnie osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Zróżnicowanie to jest także nieprzypadkowe i zdaniem Sądu I instancji przesądza o tym, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uzyskiwanie dochodów z innych niż praca źródeł nie może być uznane za negatywną przesłankę dla korzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. Zmiana stanu prawnego dokonana od 1 stycznia 2013 r. spowodowała, że uchwała I OPS 5/12 znajduje zastosowanie jedynie przy specjalnym zasiłku opiekuńczym. Art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b uśr w brzmieniu: "specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli ... osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów", obejmuje również rolnika podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z "2013 r., poz. 1403" [winno być " 2008 nr 50, poz. 291 ze zm. ostatnia zamiana wynikająca z MP 2013, poz. 353], dalej usrol). Brak takiego samego uregulowania w art. 17 ust. 1 uśr jednoznacznie przekreśla możliwość stosowania do obecnego świadczenia pielęgnacyjnego omawianej negatywnej przesłanki przyjętej dla specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie do przyjęcia jest koncepcja, że w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego świadczenie to nie przysługuje rolnikowi ze względu na wyraźne wyłączenie ustawowe, a w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego świadczenie temu samemu rolnikowi nie przysługuje ze względu na treść uchwały I OPS 5/12, podjętej pod rządami ustawy przed jej zasadniczą zmianą (w omawianym zakresie). Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy naruszyły w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 uśr i miało to wpływ na wynik sprawy. Organy nie podjęły żadnych rozważań w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1 uśr w nowym brzmieniu, tj. od 1 stycznia 2013 r., skupiając się wyłącznie na interpretacji przepisu na datę podejmowania uchwały I OPS 5/12. Spowodowało to nieprawidłową wykładnię stosowanego przepisu. Tym samym stwierdzić należy, że fakt podlegania skarżącej ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla możliwości uzyskania przez nią wnioskowanego świadczenia. Okoliczność niniejsza jest niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2013 r., organy nie powinny, niejako automatycznie, powoływać się na treść uchwały I OPS 5/12, która nie znajduje zastosowania w nowym stanie prawnym, dotyczącym zasad udzielania świadczeń pielęgnacyjnych. Organy naruszyły także przepisy postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Nie przeprowadziły żadnych ustaleń i nie oceniły, czy skarżąca nie podejmuje lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr. Stanowi to naruszenie art. 7 kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 kpa, wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji także uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia obowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przeprowadzi postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę pr. J. K., wskazując na naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) przez przyjęcie, że sam fakt, że skarżąca jest posiadaczką gospodarstwa rolnego podlegającego obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w KRUS nie daje podstawy do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr; 2. przepisów prawa procesowego - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie, że koniecznym w sprawie było przedłożenie dowodu na okoliczność, że skarżąca prowadzi gospodarstwo osobiście na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie do zakwalifikowania jej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 usrol. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazała, że na s. 4 skargi kasacyjnej, w wersach od 11 do 32, wklejono skargę kasacyjną dotyczącą innej osoby – H. R. Na rozprawie dnia 13 stycznia 2015 r. wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów udziału w rozprawie wraz z synem C. L. w kwocie 150 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101, 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna Kolegium powołuje się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że C. L., urodzony dnia 3 października 1981 r., zamieszkały [...], orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej Zespół) z dnia [...] 2006 r. nr [...], zmieniającym wcześniejsze orzeczenie Zespołu przez ustalenie kodów niepełnosprawności i punktów wskazań, zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności; określił przyczynę niepełnosprawności według symbolu 05R/10N/03-L; orzekł że orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały, orzeczenie wydaje się na stałe; ustalony stopień niepełnosprawności i niepełnosprawność datują się od urodzenia. We wskazaniach Zespół w szczególności orzekł: C. L. nie kwalifikuje się do jakiegokolwiek zatrudnienia bądź do szkolenia – w tym specjalistycznego; nie wskazano zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej; wskazano uczestnictwo w warsztatach terapii zajęciowej; wymaga stałej opieki i pomocy osób drugich, wskazane leczenie ogólnousprawniające i rehabilitacyjne; wymaga koniecznej stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; wymaga koniecznego stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji; spełnia przesłanki art. 8 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 98, poz. 602 ze zm.); z uwagi na niepełnosprawność wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju. A. L., zamieszkała [...], we wniosku z 25 czerwca 2013 r. oświadczyła, że jest osobą bezrobotną, nie zarejestrowaną w PUP, bowiem jest współwłaścicielką w ramach współwłasności majątkowej małżeńskiej ok. 7 ha gruntów, na którym pracuje mąż; skarżąca od 7 lat nie pracuje z uwagi na stan zdrowia syna C. L., który wymaga ciągłej opieki (k. 12-14 akt administracyjnych). Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 17 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 4, art. 25 i 26 udiś przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad synem C. L. na okres od 1 kwietnia 2012 r. - bezterminowo, w kwocie 520 zł miesięcznie. Decyzją z [...] 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] 2012 r. z dniem 1 lipca 2013 r. A. L. na rozprawie dnia 13 stycznia 2015 r. oświadczyła, że ocenia decyzję [z [...] 2013 r.] jako krzywdzącą, ponieważ ona zajmuje się synem, mającym 33 lata i ważącym około 70 kg, a mąż prowadzi gospodarstwo. W rozprawie dnia 13 stycznia 2015 r. uczestniczył na wózku inwalidzkim osobiście C. L., udzielając odpowiedzi na pytania Sądu. W odwołaniu od decyzji z [...] 2013 r. skarżąca podnosiła, że syn C. L. od urodzenia choruje na porażenie mózgowe czterech kończyn, porusza się na wózku inwalidzkim przy pomocy osób trzecich. Ponoszą [z mężem] ogromne wydatki od 32 lat, wiążące się z rehabilitacją i zakupem odpowiedniego sprzętu. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 5 uśr nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten skonstruowany został niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, bowiem j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 został opublikowany dopiero 6 grudnia 2013 r. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że skarżąca spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji): jest matką, opiekującą się synem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (in casu – od urodzenia); zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sentencja uchwały składu 7 Sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, wbrew ocenie organów administracji publicznej obu instancji, w niniejszej sprawie nie miała zastosowania, ponieważ została wydana w innym stanie faktycznym i prawnym, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Nadto w sprawie nie zachodził stan faktyczny, o którym mowa w sentencji uchwały I OPS 5/12. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że skład sądu administracyjnego rozpoznający konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia (J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 867 nb 1). Przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub uzasadnienia (J. P. Tarno – op. cit., s. 670, uw. 1). Tym samym nie jest wiążąca wykładnia, zaprezentowana w uzasadnieniu uchwały w składzie powiększonym. W sentencji uchwały I OPS 5/12, podjętej w trybie art. 187 § 1 ppsa (jako uchwała konkretna, w odpowiedzi na pytanie składu orzekającego: " Czy w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi samo przez się negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego?"), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 Sędziów wskazał: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.)". Zgodnie z art. 6 pkt 1 usrol przez pojęcie rolnik, rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Dowolnie Wójt przyjął, że "Z posiadanego materiału dowodowego wynika, że jest Pani rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników" (s. 1 zdanie ostatnie – s. 2 decyzji z [...] 2013 r.). Charakterystyczne, że Wójt nie wskazuje jakiegokolwiek dowodu, prowadzącego do powyższego ustalenia; z naruszeniem art. 80 kpa nie wskazuje także, dlaczego nie dał wiary oświadczeniu skarżącej z 25 czerwca 2013 r. Kolegium przeinaczyło oświadczenie skarżącej z 25 czerwca 2013 r. w tej części, w której podało, że "jest ubezpieczona w KRUS (od 04.06.2004 r. do nadal jako rolnik/małżonka" (s. 2 akapit 4 in fine decyzji z [...] 2013 r.). Tymczasem prawo materialne nie zna kategorii "rolnik/małżonka", bowiem ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników różnicuje sytuację prawną rolnika w stosunku do sytuacji prawnej małżonka rolnika. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w oświadczeniu dla celów ubezpieczeń społecznych, zawarta jest jedynie informacja: po słowach "mam ustalone prawo do emerytury" zakreślona jest odpowiedź "nie"; po słowach "mam ustalone prawo do renty" zakreślona jest odpowiedź "nie"; po słowach "mam inny tytuł/y do ubezpieczeń społecznych" zakreślona jest odpowiedź "tak"; po słowach "jeśli tak podać jaki" dopisane jest "KRUS"; po słowach "jeśli tak podać okresy (od kiedy do kiedy)", dopisano "nadal" (bez jakichkolwiek dat; k. 16 akt administracyjnych). Skarżąca w oświadczeniu nie podała zatem, że jest rolnikiem, a jedynie wskazała, że jest ubezpieczona w KRUS. Uwadze organów obu instancji uszło, że w KRUS ubezpieczona może być osoba, nie będąca rolnikiem – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy także domownik (art. 1 ust. 1, art. 5a ust. 1, art. 6 pkt 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1 pkt 2 usrol). Szczególną kategorią, wyróżnioną przez ustawodawcę, jest małżonek rolnika. Ustawodawca wyraźnie odróżnia rolnika (art. 4, art. 6 pkt 1 usrol), od małżonka rolnika (art. 5, art. 10 ust. 1a pkt 1, art. 13 ust. 8 pkt 1, ust. 9 pkt 1, ust.10 usrol). Do bycia ubezpieczonym w KRUS małżonek rolnika nie musi pracować w gospodarstwie rolnika – wystarczy że pracuje w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym (art. 5 in fine usrol), a to nie stanowi prowadzenia osobiście i na własny rachunek gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 6 pkt 1 usrol. W niniejszej sprawie skarżąca nie prowadzi osobiście gospodarstwa rolnego (nie tylko nie pracuje w gospodarstwie rolnym, ale także nie zarządza gospodarstwem rolnym (uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 30.5.1988 r., III UZP 8/88, wpisana do księgi zasad prawnych, OSNCP 1988/12/166), a samo objęcie ubezpieczeniem rolniczym nie stanowi o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, co jest zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie. Przepisy ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Jak skarżąca oświadczyła, od 33 lat opiekuje się niepełnosprawnym synem, a od 7 lat nie pracuje ona w gospodarstwie rolnym - gospodarstwo rolne samodzielnie prowadzi jej mąż. Skarżąca jako małżonek rolnika pracuje w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym, co stanowi samoistny tytuł do bycia ubezpieczonym w KRUS (art. 5 in fine usrol), a nie stanowi prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika w rozumieniu art. 6 pkt 1 usrol. Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/13 aprobuje pogląd Sądu Najwyższego, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej. Wniosek taki wynika wprost z legalnej definicji "rolnika" w art. 6 pkt 1 ustawy, która posiadanie lub własność gospodarstwa sytuuje jako jeden z elementów pojęcia rolnika, jak i - na przykład - z domniemania zawartego w art. 38 pkt 1 ustawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, że właściciel gruntów prowadzi działalność rolniczą. Nie ma wątpliwości, że domniemanie takie nie byłoby potrzebne, gdyby sama własność gospodarstwa wystarczała do uznania właściciela za rolnika (uzasadnienie wyroku SN z 29.9.2005 r. I UK 16/05, OSNP 2006/17-18/278; uzasadnienie uchwały I OPS 5/12, ONSAiWSA 2013/3/40 s. 75). Tym samym skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 6 pkt 1 usrol i wbrew stanowisku organów obu instancji, sentencja uchwały I OPS 5/12 nie znajduje wobec niej zastosowania. Przyjęcie, że skarżącej z powodu podlegania ubezpieczeniu rolników nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, nie miało oparcia w prawie materialnym. Czyni to zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), nieusprawiedliwionym. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego został skonstruowany wadliwie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na naruszenie norm dopełnienia (art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa), pomijając całkowicie wskazanie naruszenia norm odniesienia (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22). Powszechnie przyjmuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych winno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym naruszenie to polegało, a w przypadku zarzutu uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2011 r., s. 600-601, nb 14-16). Sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów procedury administracyjnej, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na uwadze treść uchwały OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji normy dopełnienia (wskazanych art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa) z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów ppsa, mimo wady konstrukcyjnej tego zarzutu, nie dyskwalifikowało samej skargi kasacyjnej w tej części i że może w niniejszej sprawie rozpoznać merytorycznie jej zarzuty (wyrok NSA z 11.5.2010 r., II OSK 762/09, cbosa). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa w istocie zawierał zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji za nieprawidłowe, że koniecznym w sprawie było przedłożenie dowodu dla ustalenia, że skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie do zakwalifikowania jej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 usrol. Zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Organy obu instancji z wbrew obowiązkowi oceny całokształtu okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 80 kpa, bezpodstawnie nie uwzględniły oświadczenia skarżącej z 25 czerwca 2013 r. o tym, że gospodarstwo rolne prowadzi mąż skarżącej, a ona od 7 lat nie pracuje, w związku z ciągłą opieką nad synem (art. 75 § 1 kpa; k. 13-14 akt administracyjnych). Jeżeli organy administracji publicznej nabrały uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia skarżącej z 25 czerwca 2013 r., to miały obowiązek przeprowadzić z urzędu dowód, który prowadziły do odmiennych ustaleń, czego z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa nie poczyniły. Kierując się błędną wykładnią art. 17 ust. 1 i 5 uśr, organy błędnie uznały, że nie miały obowiązku czynić ustaleń w tej materii, co trafnie wytknął Sąd I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt uwzględni to, że decyzja z [...] 2013 r. podjęta została na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 nowelizacji grudniowej, które utraciły moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, OTK-A 2013/9/134 (dalej wyrok K 27/13), wobec ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku K 27/13 Trybunał jednoznacznie stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Trybunał uznał, że w tej sprawie doszło do ingerencji w prawa nabyte części dotychczasowych beneficjentów systemu świadczeń opiekuńczych (cz. III p. 7 uzasadnienia wyroku K 27/13). Z tej przyczyny nietrafnie Kolegium wskazało, że "w tym postępowaniu nie podlega ocenie pod względem zgodności z prawem wcześniejsza decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne". Stan faktyczny ustalony decyzją z [...] 2012 r. uległ prekluzji, a skarżąca została pozbawiona praw słusznie nabytych ex lege na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Trybunał wskazał, że zrealizowanie wyroku będzie wymagało zmiany prawa (cz. III p. 10 uzasadnienia wyroku K 27/13). Próbą wykonania wyroku K 27/13 są w szczególności przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567, dalej uwzop) i kolejne nowelizacje ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt winien wziąć pod uwagę. W art. 3 uwzop ustawodawca wskazał: W przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). W art. 17 pkt 4 uwzop ustawodawca wskazał: W przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Wymóg złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 3 ust. 2 i w art. 17b ust. 2 uwzop, nie stanowi istotnego novum (bowiem oświadczenie, będące w istocie dokumentem prywatnym, stanowi środek dowodowy na zasadach ogólnych (art. 75 § 1 i 2 kpa), znanym Kodeksowi postępowania administracyjnemu od początku. Możliwość pouczenia przez organ o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań także znana jest procedurze administracyjnej od wejścia w życie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 33, poz. 186). Jedyne novum to ustawowe wprowadzenie klauzuli zastępującej pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, które ma na celu ułatwienie procedowania, nie zmienia jednak istoty środka dowodowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że trzeba mieć na uwadze, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo 2010/4/s. 42 i nast.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo 2009/9/s. 22 i nast.). Przy tym założeniu odniesienie się do treści przepisu prawa w jego późniejszym brzmieniu może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd winien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą (podobnie - postanowienie SN z 7.9.2005 r., II UZP 9/05; wyrok NSA z 8.12.2011 r., II OSK 1760/10). Tym samym już w kontrolowanym postępowaniu organy administracji publicznej mogły dokonać ustaleń co do nie pracowania przez małżonka rolnika w gospodarstwie rolnika (art. 5 usrol) i nie prowadzenia osobiście i na własny rachunek przez małżonka rolnika gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 6 pkt 1 usrol na podstawie oświadczenia z 25 czerwca 2013 r., a w razie wątpliwości mogły uzyskać oświadczenie skarżącej po pouczeniu jej o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na zasadach ogólnych (art. 75 § 1 i 2 kpa). Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, mimo nowelizacji po dniu 7 sierpnia 2013 r., w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (art. 6 pkt 1 i 2), nie uległa zmianie. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.