II SA/Rz 1109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skarg Gminy Miasto [...] i Miejskiego Zarządu Dróg [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz stron skarżących Gminy Miasto [...] i Miejskiego Zarządu Dróg [...] kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] oraz Miejskiego Zarządu Dróg [...] (dalej zwany MZD) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Została ona wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...] oznaczonej jako działki nr 3/29 o pow. 0,0067 ha, nr 3/32 o pow. 0,0034 ha oraz nr 3/34 o pow. 0,0039 ha, objętych Kw. Nr [...] na rzecz: M. K. w 9/32 części, W. K. w 9/32 części, S. K. w 3/32 części, W. K. w 3/32 części i T. K. w 3/32 części. W pkt II decyzji Starosta odmówił w/w osobom zwrotu części działki nr 3/30 o pow. 4,3912 ha odpowiadającej działce nr 128/1. W punkcie III decyzji Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr 3/31 o pow. 0,0001 ha i 3/33 o pow. 0,0009 ha. W punkcie IV postanowił, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów nowego stanu prawnego działek nr 3/29, 3/32 i 3/34. W pkt V stwierdzono, że prawo trwałego zarządu odnośnie działki nr 3/29 wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. Organ wydając powyższą decyzję ustalił, że F. K., J. K., M. K. i S. K. aktem notarialnym z dnia 23 października 1970 r. Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zm.), zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 128/1 położoną w R. w obr. [...] za odszkodowaniem w kwocie 220 608,49 zł. Nieruchomość ta miała zostać przeznaczona pod poszerzenie ulicy L., zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1969 r. nr [...]. Starosta ustalił również, że aktualnie działka nr 128/1 o pow. 0,0581 ha odpowiada częściom działek nr 3/21, 3/22 i 3/27 położonym w obr. [...]. Starosta stwierdził, że działki nr 3/21, 3/22 i 3/27 tylko w części odpowiadają działce nr 128/1. W ocenie Starosty tylko część działki nr 3/27 została przeznaczona pod rozbudowę ul. L. Jest to teren na którym urządzona jest jezdnia asfaltowa, chodnik asfaltowy – z oddzielającym pasem zieleni. Pozostała cześć tej działki oraz działki nr 3/21 i 3/22 nie zostały użyte dla planowanej w roku 1969 r. inwestycji. Istniejący na działce nr 3/21 fragment chodnika (schodów) oraz na działce nr 3/22 fragment ciągu komunikacyjnego o nawierzchni asfaltowej, nie stanowią elementów ul. L. Pozostanie całej działki nr 3/27 w trwałym zarządzie MZD nie jest przeszkodą do zwrotu tej części, która nie została użyta na cel określony w akcie notarialnym. W końcowej części uzasadnienia Starosta wskazał, że odpowiadające działce nr 128/1 działki nr: 3/29, 3/32 i 3/34 stały się zbędne dla rozbudowy ul. L., dlatego orzekł o ich zwrocie. Niewydzielona część działki nr 3/30 – na której istnieje jezdnia, chodniki, pas zieleni i teren niezbędny do utrzymania ulicy, została wykorzystana dla realizacji planowanej inwestycji, w związku z czym organ odmówił jej zwrotu. W stosunku do działek nr 3/31 i 3/33 postępowanie należało umorzyć ze względu na to, że nie odpowiadają one działce nr 128/1 w obr. [...]. Od decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina Miasto [...] zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł również Miejski Zarząd Dróg [...] domagając się jej uchylenia w części dotyczącej zwrotu nieruchomości i odmowie zwrotu nieruchomości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie wnieśli również wnioskodawcy M. K., W. K. oraz S. K., żądając od organów przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt. Po rozpatrzeniu opisanych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że aktualnie działka nr 128/1 o pow. 0,0581 ha odpowiada częściom działek nr: 3/21, 3/22 i 3/27 położonym w obr. [...]. Działka nr 3/27 w części odpowiadająca działce nr 128/1 stanowi w części jezdnię asfaltowa, chodnik asfaltowy oraz pas zieleni znajdujący się pomiędzy jezdnią a chodnikiem. Pozostała cześć działki stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty trawą. Działka nr 3/21 stanowi teren porośnięty trawą, od strony wschodniej zabudowanej chodnikiem i schodami o szerokości 0.9 m. Działka nr 3/22 stanowi w części teren trawiasty z ciągiem krzewów, przechodząc przez skarpę do terenu o nawierzchni asfaltowej, który stanowi część ulicy T. Wojewoda ocenił, że w związku ze spełnieniem przesłanek wynikających z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwana u.g.n.), Starosta właściwie orzekł o zwrocie działki nr 3/29. Odnosząc się do zarzutów MZD, stwierdził, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych. Nie jest równoznaczne z wykonaniem ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też podjęcie uchwały o zaliczeniu nieruchomości do pasa drogowego. Tyko część działki nr 128/1 została zagospodarowana pod rozbudowę ulicy L. Jest to teren, na którym urządzona jest jezdnia asfaltowa, a także chodnik asfaltowy z oddzielającym je pasem zieleni. Także trwałe zagospodarowanie działek nr 3/21 i 3/22 nie może stanowić podstaw do odmowy zwrotu części nieruchomości, gdyż takie orzeczenie może nastąpić tylko gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wystąpiły okoliczności wskazane w art. 229 u.g.n. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty Gminy Miasta [...], dotyczące braku dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Nie ulega wątpliwości, że przeniesienie własności nieruchomości nr 128/1 na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez odszkodowania za grunt. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że chodnik oraz nawierzchnia asfaltowa ul. T. zostały wybudowane po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości – Starosta odstąpił od ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania. Nadto w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest w u.g.n. przepisu, który uprawniałby właściwy organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane przed dniem wejścia w życie przepisów w/w ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 141 ust. 4 u.g.n Zabudowanie działek chodnikiem oraz nawierzchnią asfaltową, jako nakładem trwałym, wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości. Nawet jeśli jednak uznać, że nieruchomość podlega zwrotowi, to poczynione nakłady zwiększyły wartość nieruchomości. Poprzedni właściciel powinien zapłacić Gminie kwotę stanowiącą równowartość tego zwiększenia, a także kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, które otrzymał za składniki roślinne. Nie ma żadnego znaczenia, że w chwili obecnej nie ma tych składników na nieruchomości. W skardze do WSA Miejski Zarząd Dróg, reprezentowany przez dyrektora P. M., wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia, a nadto o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o sprostowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu MZD podniósł, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 136, 137, 139, 140, 142 i 216 u.g.n. oraz art. 77 § 1 k.p.a., bez rozpoznania materiału dowodowego. Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy i bezkrytycznie zaakceptował wnioski Starosty. Zarząd podtrzymał w całości zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł, że Wojewoda nie odniósł się do problemu, że skoro nieruchomość nie została zagospodarowana z przeznaczaniem, to co w takim razie powinno zostać na tej nieruchomości zlokalizowane i dlaczego nie może to być zieleń przydrożna. MZD nie zgodził się z Wojewodą, że zaliczenie i określenie przebiegu ulicy uchwałą właściwego organu nie ma znaczenia dla określenia czy dana nieruchomość leży w pasie drogowym czy nie. Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, że na tym fragmencie nieruchomości nr 3/27 znajduje się pas zieleni, gdyż wraz z urządzeniami technicznymi stanowi on zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji drogi, co również decyduje o sposobie korzystania z tej nieruchomości. Gdyby zaakceptować rozumowanie Wojewody, należałoby uznać, że w pasach drogowych dróg publicznych nie powinno być ani skrawka zieleni. Takie fragmentaryczne i wybiórcze zwracanie nieruchomości powoduje praktycznie rozparcelowanie pasów drogowych. W końcowej części uzasadnienia MZD wyjaśnił, że jego interes prawny wynika z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.), zgodnie z którym jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi przysługuje z mocy prawa, prawo trwałego zarządu nieruchomościami znajdującymi się w pasie drogowym drogi publicznej. Natomiast jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej mają zdolność sądową i procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał, że żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi podlegają uwzględnieniu z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Zdaniem WSA organy obu instancji naruszyły kluczowy dla etapu wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. Należy przypomnieć, iż w myśl jego postanowień: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że instytucja zwrotu nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, albowiem przywraca stosunki prawnorzeczowe jakie występowały sprzed wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Skutek tej decyzji polega na przejściu prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców. Z tego też względu a także z powodu jednoznacznej redakcji art. 136 ust. 3 u.g.n. rozstrzyganie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko wówczas gdy zgodę na zwrot wyrażą wszyscy uprawnieni do wystąpienia z tego rodzaju roszczeniem. Brak zgody oznacza brak możliwości przywrócenia prawa własności tylko tym podmiotom, które zgłosiły żądanie. Ten pogląd nie jest kwestionowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem jest w szczególności wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 2145/11, LEX nr 1336377. W sposób jednoznaczny o tej kwestii wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 maja 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 445/09, stwierdzając : w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców wniosek z żądaniem zwrotu musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy nie wszyscy, którym roszczenie o zwrot przysługuje złożą wniosek, organ powinien wezwać składających wniosek do jego uzupełnienia lub wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości już w trakcie postępowania (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opubl. w Lex 2013, stan prawny 28 stycznia 2013 r.). Po odniesieniu powyższych ustaleń w zakresie wykładni prawa materialnego do realiów rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, iż spadkobierca po jednym z byłych współwłaścicieli nieruchomości zwracanej nie wyraził w jakiejkolwiek formie zgody na realizację roszczenia zwrotowego. Pomimo tego braku, organy obu instancji prowadziły postępowanie realizując w części zgłoszone roszczenie o restytucje prawa własności. Należy przypomnieć, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 12 maja 1998 r. na wniosek M. K., J. K. oraz S. K. Były współwłaściciel nieruchomości wywłaszczonej o nr 1281/1 F. K. zmarł 13 lutego 1985 r., a spadek po nim nabyli w 1/4 części synowie J. K., M. K., S. K. oraz żona J. K. W ten sposób stosunki pomiędzy spadkobiercami ukształtowało postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 19 września 1997 r. sygn. [...]. Nie sposób pominąć, iż spadkobierczyni po w/w zmarłym – J. K. - także nie żyła w chwili wniesienia wniosku o zwrot opianej nieruchomości, zaś spadek po niej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 9 czerwca 2000 r. sygn. [...], nabył w całości Skarb Państwa. W rezultacie tego postanowienia sądu powszechnego, roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej i stanowiącej obecnie w określonej przez Organy części własność Gminy Miasto [...], uzyskał w wyniku spadkobrania – Skarb Państwa. Należy przyznać, że Prezydent Miasta [...] próbował ustalić jednostkę organizacyjną reprezentującą w postępowaniu Skarb Państwa, jednak pomimo tych starań nie uzyskał jego zgody. Powyższej zgody nie uzyskał także Starosta [...], który przejął kompetencję do kontynuowania postępowania dotyczącego zwrotu części działki nr 1281/1 w postaci działki nr 3/21 oraz części działki nr 3/27 w wyniku postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Z tej przyczyny na chwilę wydawania zaskarżonej do WSA decyzji nie można były uznać, że niepełny wniosek pochodzący z roku 1998 r. był wnioskiem podlegającym merytorycznemu badaniu w kontekście przesłanek umożliwiających restytucje prawa własności, bowiem nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Z treści tej regulacji wynika nie tyle możliwość co obowiązek współwystępowania w sprawie o zwrot nieruchomości (legitymacja procesowa łączna). W tej sytuacji, brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli i ich następców prawnych o zwrot nieruchomości stanowiącej aktualnie własność Gminy Miasto [...], był brakiem usuwalnym, zaś obowiązkiem prowadzącego to postępowanie Organu było wezwanie wnoszących o przedstawienie zgody na kontynuowanie postępowania zwrotowego od podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Brak zgody wszystkich uprawnionych do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości legitymuje organ do wydania decyzji o odmowie zwrotu, a decyzja taka nie zamyka w przyszłości drogi do domagania się zwrotu przez wszystkich uprawnionych. Trafnie podkreślił NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 316/11, iż ponowne złożenie wniosku przez wszystkie osoby zobowiązane do jego złożenia nie będzie czynić bezprzedmiotowym postępowania z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości. Ponadto zauważono w tym orzeczeniu, że w sytuacji gdy wniosek nie pochodzi od wszystkich osób zobowiązanych do jego złożenia, to późniejsze złożenie wniosku przez wszystkie strony nie czyni spraw tożsamych z uwagi na różną ilość podmiotów składających wniosek. W przypadku braku zgody, pozostali wnioskodawcy mogą starać się o uzyskanie wyroku sądowego w oparciu o art. 199 K.c., który wyposaży ich w prawo do występowania o zwrot nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2145/11, LEX nr 1336377). Reasumując, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i Starosty [...] zostały wydane bez uzyskania zgody jednego z podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, to niewątpliwie nastąpiło naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik zakończonej sprawy. Organy nie były uprawnione do przyjęcia, że wniosek o zwrot został złożony przez wszystkich do tego uprawnionych, a tym bardziej nie były umocowane do badania zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cele wywłaszczania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia podania lub przedłożenia zgody na kontynuowanie postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa, czyli podmiot prawa na równi z nimi legitymowany do realizacji roszczenia zwrotowego. Nieuzupełnienie wniosku lub brak zgody oznaczać będzie brak możliwości spełnienia roszczenia zwrotowego z uwagi na treść art. 136 ust. 3 u.g.n. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] oraz Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. natomiast orzeczenie o zastosowaniu ochrony tymczasowej znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.