III SA/Kr 799/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Akademii [...] w K. z dnia 18 stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. P. T. - student II roku studiów doktoranckich na kierunku [...] w Wydziale [...] w dniu 9 października 2012 r. złożył wniosek o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych w roku akademickim 2012/2013. We wniosku podał, że legitymuje się aktualnym orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nadto wskazał, że odbywał już studia doktoranckie na Uniwersytecie, kierunek [...], które ukończył w 2005 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Komisja Stypendialna Akademii [...] w K, działając na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 2, art. 180 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 roku Nr 164, poz. 1365 z zm.) oraz Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej studentom Akademii [...] w K w roku akademickim 2012/2013, wprowadzonego zarządzeniem Rektora nr [...] Akademii [...] w K z dnia 31 maja 2012, postanowiła nie przyznać P. T. stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja powołała się na treść art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 199 ust. 4 tej ustawy, z których to przepisów wynika, że studentowi (doktorantowi), który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia pomocy materialnej. W związku z powyższym w ocenie Komisji brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku P. T. Organ nie zakwestionował posiadania przez wnioskodawcę aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu 5 stycznia 2013 r. P. T. podnosząc, że ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, na ukończonych studiach doktoranckich nie pobierał stypendium, a jego wątpliwości budzi rozszerzenie zapisu dotyczącego studentów na doktorantów. Decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna Akademii [...] w K, na podstawie art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego; art. 199 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 roku nr 164, poz. 1365 z zm.) oraz Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla doktorantów w Akademii [...] w K, utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji i nie przyznała stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu decyzji podano, że z wniosku oraz załączonych do niego dokumentów nie wynika, że wnioskodawca posiada ważne orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez właściwy organ, które powinien był przedstawić we wniosku o przyznanie stypendium zgodnie z § 18 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej doktorantom Akademii [...] w K w roku akademickim 2012/2013. Zgodnie z oświadczeniem podpisanym przez P. T. - ukończył on już studia doktoranckie i posiada tytuł doktora. Na podstawie art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym - studentowi, który po ukończeniu studiów jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat. Przepis ten stosuje się również w przypadku studentów studiów III stopnia, gdyż zgodnie z art. 199 ust. 4 ww. ustawy odpowiednie zastosowanie do doktorantów art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 roku nr 164, poz. 1365 z zm.) oznacza, że osoba, która ukończyła już studia doktoranckie, nie może ubiegać się o pomoc materialną na kolejnych studiach doktoranckich. W opinii Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przepis ten dotyczy również osób, które ukończyły studia doktoranckie według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 października 2012 roku. Zdaniem Odwoławczej Komisji Stypendialnej nie ma znaczenia fakt, że podczas poprzednich studiów doktoranckich P. T. nie pobierał stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, ani że stypendium takie nie było wcześniej ustanowione. Odwoławcza Komisja Stypendialna wyraziła ubolewanie nad faktem, że nie może przyznać wnioskodawcy stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, jednakże działanie takie byłoby niezgodne z obowiązującym prawem. Skargę na powyższą decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Akademii [...] w K z dnia 18 stycznia 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. T. Skarżący podał, że podtrzymuje dotychczasową argumentację w sprawie. Wniósł o przyznanie należnych kosztów. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna Akademii [...] w K wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Odwoławczej Komisji Stypendialnej Akademii [...] w K z dnia 18 stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Komisji Stypendialnej Akademii [...] w K z dnia 12 grudnia 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.) i kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 207 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3 stosuje się art. 207 ust. 1 ustawy, według którego "do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego". Z art. 177 ust. 1-3 wynika, że komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne są organami administracyjnymi, których rozstrzygnięcia są kształtowane przez głosowanie i dla których ważności wymagane jest quorum podczas głosowania. Ustawodawca nie ukształtował bowiem tych organów jako podmiotów, których miarodajnym prawnie działaniem jest działanie podjęte przez wszystkich jego członków i przez wszystkich członków podpisane. Skład komisji zależy od ustawowo upoważnionych podmiotów do ich powołania. Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje bowiem odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Z kolei komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 176 ust. 3, powołuje rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Studenci stanowią przy tym większość składu komisji. Okoliczność, że zgodnie z art. 177 ust. 4 ustawy decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3, podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący, nie zmienia faktu, że sprawy, w których wydawane są powyższe decyzje rozpoznawane są przez komisje, a nie przez ich przewodniczących. W procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji dotyczących stypendium jest zatem w pierwszej kolejności istotne, czy decyzje to zostały wydane przez właściwy organ i w sposób przewidziany prawem. Dopiero po ustaleniu, że decyzja została wydana w prawidłowo przeprowadzonej procedurze, uzasadnione jest kontrolowanie zgodności decyzji z prawem materialnym. Należy bowiem zauważyć, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaskarżona decyzja została wydana przez Odwoławczą Komisję Stypendialną Akademii [...] w K w składzie pięcioosobowym określonym w głowie decyzji. Na podstawie akt sprawy nie można jednak określić, czy skład ten jest prawidłowy, gdyż do akt sprawy nie dołączono stosownego zarządzenia odpowiedniego organu w przedmiocie powołania komisji. Zarządzenie takie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie jest Sądowi znane. Ponadto protokół z posiedzenia Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów z dnia 18 stycznia 2013 r. nie został podpisany przez członków Komisji biorących udział w posiedzeniu, a załączona do protokołu lista obecności jest datowana na dzień 17 stycznia 2013 r. Nie można zatem na podstawie tego dokumentu stwierdzić, jaki był skład komisji w dniu podejmowania decyzji, tj. 18 stycznia 2013 r. i czy był on zgodny z zarządzeniem o jej powołaniu, a także czy odpowiadał składowi oznaczonemu w treści protokołu. Nie można również ocenić prawidłowości zachowania wymogów procesowych w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Komisję Stypendialną Akademii [...] Decyzja ta została wydana w składzie ośmioosobowym określonym w głowie decyzji. Na podstawie akt sprawy nie można jednak określić, czy również i ten skład ten jest prawidłowy, gdyż do akt sprawy nie dołączono stosownego zarządzenia odpowiedniego organu w przedmiocie powołania komisji. Ponadto z protokołu posiedzenia Komisji z dnia 27 listopada 2012 r. wynika, że decyzja została podjęta w składzie czteroosobowym. Treść protokołu nie pozwala na przyjęcie, że Komisja analizowała indywidualną sprawę P. T. Wynika z tego protokołu – gdy chodzi o stypendia dla osób niepełnosprawnych – że "z 7 złożonych wniosków, 6 stypendiów zostało przyznanych", nie wynika natomiast jakie były przesłanki przyznania tych stypendiów, a zwłaszcza, co stanowiło odmowę przyznania stypendium P. T. Nie jest przy tym dopuszczalne przenoszenie kompetencji orzeczniczych Komisji na jej przewodniczącego, a w istocie miało to miejsce w niniejszej sprawie. W stosunku do zapomóg wynika to wprost z treści protokołu stanowiącego, że "Komisja jednogłośnie podjęła decyzję, że w sprawie wniosków o przyznanie zapomogi decyzję podejmuje Przewodniczący Komisji Stypendialnej – ks. dr M. B. SJ". Analizując treść protokołu i treść decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że decyzja pierwszej instancji z dnia 12 grudnia 2012 r. została podjęta przez jej Przewodniczącego, a Komisja na kilkanaście dni przed jej podjęciem zaakceptowała rozstrzygnięcie, którego nie znała i którego motywów nie przedstawiła. Działanie takie nie tylko nie znajduje podstaw prawnych, lecz jest również sprzeczne z istotą działania organów kolegialnych. Należy także zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 6 i 7 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej doktorantom Akademii [...] w K w roku akademickim 2012/2013 (zarządzenie Rektora nr [...] z dnia 31 maja 2012 roku) skład Komisji Stypendialnej jest siedmioosobowy, a skład Odwoławczej Komisji Stypendialnej ośmioosobowy. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na Sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486). Jak wyżej wykazano, dokumentacja przesłana do Sądu nie tylko nie pozwala na dokonanie kontroli w zakresie prawidłowości składu komisji stypendialnych, które wydawały w niniejszej sprawie decyzje administracyjne w obydwu instancjach, lecz również wskazuje, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności przez powołane do tego organy, tj. komisje stypendialne. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przez kompetentny do tego organ przesądza o tym, że rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, a zatem jego treść mogłaby być inna, gdyby okoliczności te zostały zbadane z zachowaniem wszystkich wymogów procesowych. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcia w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na jego przewodniczącego. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu. Organy powinny również dokonać wykładni art. 184 ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym "studentowi, który po ukończeniu jednego kierunku studiów kontynuuje naukę na drugim kierunku studiów, nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 173, chyba że kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat". Z kolei zgodnie z art. 199 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym regulującego kwestie pomocy materialnej dla doktorantów, do przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów, z wyłączeniem art. 174 ust. 4 oraz z zastrzeżeniem ust. 5. Rolą organów będzie wykładnia użytego w art. 184 ust. 5 ustawy zwrotu "kontynuuje on studia po ukończeniu studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego, jednakże nie dłużej niż przez okres trzech lat" z jednoczesnym uwzględnieniem regulacji, że do doktorantów stosuje się przepisy o pomocy materialnej dla studentów nie wprost, skarżący już posiada tytuł doktora, a pierwsze studia doktoranckie ukończył w 2005 r. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.