III SA/Kr 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] przyznał B. S. od dnia 1 marca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, tj. córką – M. S. W uzasadnieniu decyzji podano, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi ustawowe do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wątpliwości organu budził okres przyznania powyższego świadczenia. Organ wyjaśnił, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W przepisie tym ustawodawca użył zwrotu "licząc od dnia wydania orzeczenia", który nie jest tożsamy ze zwrotem "licząc od dnia uprawomocnienia orzeczenia". Dokumenty załączone przez B. S. wskazują, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności złożono 30 marca 2010 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał decyzję w dniu 17 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni wydał decyzję w dniu 17 czerwca 2010 r. Decyzja ta również nie spełniała oczekiwań strony, co w ostateczności (po złożeniu skargi) doprowadziło do zmiany ww. rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w dniu 12 czerwca 2012 r. W tym też dniu po raz pierwszy wydano orzeczenie, które pozwala na kwalifikację B. S. do osób sprawujących opiekę nad córką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie wydano 12 czerwca 2012 r. tym samym termin trzymiesięczny do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego upłynął 12 września 2012 r. Argumentację powyższą wyprowadzono z bogatego orzecznictwa sądowego, które zakresem przedmiotowym obejmuje zagadnienie prawne znajdujące zastosowanie w sprawie. Stąd też Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy stanęła na stanowisku, zgodnie z którym przez "dzień wydania orzeczenia" rozumieć należy dzień, w którym sąd uzewnętrznił swoją wolę, tym samym dzień w którym wyrok został ogłoszony. Jak wskazano, w art. 316 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, po zamknięciu rozprawy sąd wydaje wyrok, biorąc za podstawę stan rzeczy istniejącej w chwili zamknięcia rozprawy, zatem dzień wydania wyroku to dzień, w którym sąd powziął wolę nadania wyrokowi odpowiedniej treści, tożsamy z datą widniejącą na odpisie orzeczenia. Odmienne znaczenie mają sformułowania "ogłoszenie wyroku", "prawomocność wyroku". (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt: IV SA/Wr 756/11). Pojęcie "wydanie orzeczenia" nie pozostaje tożsame z pojęciem "uprawomocnienie orzeczenia", tym samym początek biegu trzymiesięcznego terminu miał miejsce 12 czerwca 2012 r. zaś jego zakończenie 12 września 2012 r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w dniu 8 marca 2013 r. tj. dwa dni przed upływem okresu trzymiesięcznego od uprawomocnienia się orzeczenia nie zaś od wydania orzeczenia. Taki stan faktyczny obliguje do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami w Ośrodku Pomocy Społecznej, nie zaś od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności w organie orzekającym o niepełnosprawności, tj. obliguje do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 marca 2013 r. Wskazano, że termin określony w art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Po upływie tego terminu uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasa, zaś organ rozstrzygający w sprawie nie ma w tej kwestii możliwości podjęcia jakichkolwiek działań czy też zabiegów interpretacyjnych (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt: II Sa/Łd 734/10, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt: II Sa/Lu 69/11). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła B. S. podnosząc, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji w zakresie dotyczącym okresu, na jaki przyznane zostało świadczenie. Odwołująca dodaje, że jej zdaniem powinna otrzymać wyrównanie za okres od 1 marca 2010 r. do 28 lutego 2013 r. powołując się jednocześnie na wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie, o które wnioskuje B. S., jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, a jego przeznaczenie i cel zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych możliwość ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają osoby, które zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, obciąża obowiązek alimentacyjny względem dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 129 § 1 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Podniesiono, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, zatem funkcją i celem świadczenia pielęgnacyjnego jest zastąpienie dochodu, wynikającego ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak też osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują, w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych statuującym ogólną zasadę, "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego". Art. 24 ust. 2a tej ustawy stanowi jednakże wyjątek od wyżej zacytowanej zasady w przypadku świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, a zatem między innymi świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 cyt. ustawy. Przewiduje on możliwość przyznania świadczenia rodzinnego z datą wcześniejszą niż złożenie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jest to regulacja wychodząca naprzeciw sytuacjom, gdy upłynęło sporo czasu pomiędzy złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności a otrzymaniem właśnie prawomocnego orzeczenia o tej niepełnosprawności. Stanowi on, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką całkowicie ubezwłasnowolnioną M. S., która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wniosek złożony został w dniu 8 marca 2013 r. przez B. S. W orzeczeniu z dnia 14 kwietnia 2010 r. M. S. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności (od tego orzeczenia złożono odwołanie, czego następstwem było orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 czerwca 2010 r., które utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia 14 kwietnia 2010 r.). Dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt: [...] zmieniono stopień niepełnosprawności w ten sposób, że ustalono, że M. S. jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu na stałe (od urodzenia). Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniósł apelację od powyższego wyroku, którą następnie w miesiącu grudniu 2012 r. oddalono. Zdaniem organu II instancji, strona w odwołaniu prawidłowo wskazała, że stanowisko organu I instancji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oparte było o nieprawomocny wyroku sądu rejonowego. Mając na uwadze okoliczności faktyczne oraz brzmienie przepisu art. 24 ust. 2a cytowanej ustawy, skład orzekający Kolegium stwierdził, że organ I instancji winien zbadać, czy faktycznie zostały spełnione wymogi ustawowe, o których stanowi przywołany przepis art. 24 ust. 2a, bowiem wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w dniu 8 marca 2013 r., a wyrok Sądu Okręgowego jest z 10 grudnia 2012 r. (jak podaje Odwołująca), tak więc przed upływem 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (tj. dnia 10 grudnia 2012 r.). Pokreślono, że w przedmiotowym przypadku organ I instancji winien brać pod uwagę prawomocne orzeczenia sądów i dopiero wówczas otwiera się droga to przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., dlatego ponownie winien zgromadzić i rozpatrzyć dowody oraz wydać prawidłową decyzję w sprawie z wniosku B. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2013 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. S. Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz wskazała, że organ odwoławczy winien był wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Podniosła, że w sprawie nie było podstaw do wydawania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Skarżąca podniosła, że nietrafne jest stwierdzenie Kolegium o tym, że wyrok pierwszej instancji nie uzyskał waloru prawomocności ze względu na wyrok Sądu Okręgowego. W ocenie skarżącej prawomocny jest wyrok Sądu pierwszej instancji, jednakże termin trzymiesięczny, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a o świadczeniach rodzinnych należy liczyć od dnia wydania wyroku w drugiej instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie obydwu decyzji i zawarcia w wyroku wiążącej organy oceny prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Obecnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa a motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ odwoławczy ogólnie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania wskazując na art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy spełnione zostały wymogi ustawowe, o jakich stanowi art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) "bowiem wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w dniu 8 marca 2013 r., a wyrok Sądu Okręgowego jest z 10 grudnia 2012 r. (jak podaje Odwołująca), tak więc przed upływem 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności (tj. dnia 10 grudnia 2012 r.). (...) Organ ponownie winien zgromadzić i rozpatrzyć dowody oraz wydać prawidłową decyzję w sprawie z wniosku B. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego". Twierdzenie powyższe jest nieprawdziwe. Z rozbudowanego i odnoszącego się do wszystkich kwestii istotnych w sprawie uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten rozważał skutki wydania wyroków w obydwu instancjach dla możliwości zastosowania w sprawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i w wyniku tych rozważań zaprezentował swoje stanowisko. W żadnym razie nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy spełnione zostały wymogi ustawowe, o jakich stanowi art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium zarzucając organowi niewłaściwą wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie liczenia trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w tym przepisie obowiązane było jednocześnie wykazać, że albo nie przeprowadzono żadnego postępowania w kierunku wyjaśnienia treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) i już to uchybienie wyczerpuje przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", albo kwestionując wykładnię zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji i prezentując swoje stanowisko powinno wykazać, że dokumentacja sprawy jest niewystarczająca w stopniu pozwalającym organowi odwoławczemu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem dokumentacja sprawy, której uzupełnienie nakazano w zaskarżonej decyzji, jest kompletna. W aktach sprawy znajduje się wniosek B. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 8 marca 2013 r. oraz potwierdzone za zgodność: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 kwietnia 2010 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 17 czerwca 2010 r., wyrok Sądu Rejonowego z dnia 12 czerwca 2012 r., wyrok Sądu Okręgowego z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt: [...]. W tym stanie rzeczy nie występowała przesłanka "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie wyjaśnił, co w jego ocenie mieści się na gruncie niniejszej sprawy w zakresie pojęcia "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Według ugruntowanego dotychczasowego orzecznictwa sądowego przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego w 2011 r., zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe" (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). Tym bardziej po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. należy jako absolutny wyjątek traktować możliwość kasacyjnego orzekania przez organ odwoławczy. Istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się właśnie do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, a obowiązek wykazania tych przesłanek spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a innych okoliczności mogących uzasadniać rozstrzygnięcie tego typu organ nie przedstawił, w tym również w późniejszej odpowiedzi na skargę, w której nie ustosunkowano się do zarzutów strony skarżącej dotyczących stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Zaistniała w tym stanie rzeczy podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazując podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia dowolnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej i przekonywania stron o zasadności podjętego rozstrzygnięcia wyrażone w art. 7 i art. 11 k.p.a., oraz sprecyzowane w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te – wymagające wyeliminowania w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w drugiej instancji - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązany jest podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy, chyba że wykaże, że w czasie, w którym będzie rozpoznawał sprawę rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części lub postępowanie stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze kasacyjnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne i stanowiło na tym etapie postępowania niedopuszczalny przejaw administrowania przez sąd administracyjny. Mogłoby również pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy przez organ drugiej instancji. Z tego względu nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącej o wyrażenie przez Sąd na gruncie tej sprawy wiążącej oceny prawnej. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.