II FSK 2933/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Łd 1470/13 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 10 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. oddala skargę kasacyjną. II FSK 2933/14 Uzasadnienie 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. , sygn. akt I SA/Łd 1470/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 10 października 2013 r. w przedmiocie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 rok. 1.2 Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że decyzją z dnia 10 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie ustalenia W.G. (skarżący) wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2013 r. w kwocie 959 zł Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji decyzją z dnia 10 października 2013 r., SKO wskazało m.in., że w niniejszej sprawie podstawą do opodatkowania były dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków przesłane przez Starostwo Powiatowe w S. oraz korekta informacji w sprawie podatku od nieruchomości na 2013 r. złożona przez W.G. pismem z dnia 3 lipca 2013 r. w którym wskazano, że prawidłowa powierzchnia budynku to 85,51 m2. Organ powołał się na ewidencję gruntów i budynków w obrębie Z. gm. B., z której wynika, że doszło do zmiany klasyfikacji gruntów w ten sposób, iż zmieniono użytki gruntowe na działce o nr. ewidencyjnym 82 położonej we wsi Z. z terenów mieszkaniowych "B-RV" o pow. 0,06 ha, z gruntów ornych "RV" o pow. 0,19 ha i z rowów "W" o pow. 0,01 ha na grunty orne "RV" o pow. 0,13 ha, na rowy "W-RV" o pow. 0,01 ha i inne tereny zabudowane o pow. 0,12 ha. Takie dane zgodne z ewidencją gruntów przyjął organ pierwszej instancji ustalając podatek. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naliczył podatek w sposób prawidłowy. Natomiast wzrost wysokości podatku w 2013 r. był następstwem zmiany klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynikało z informacji Starostwa Powiatowego w S. w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów obrębu Z. gm. B., w działce nr 82 położonej we wsi Z. stanowiącej własność W.G., zostały wprowadzone zmiany klasyfikacji gruntów, które spowodowały zmianę wysokości podatku. W skardze od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach W. G. wniósł o jej uchylenie, podnosząc naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U z 2013 r. poz. 267) - dalej: K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 1.3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku rozpoznania skargi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organów podatkowych, że wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego powinien być dokonany w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zasada taka wynika z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) - dalej: P.g.k. Przepis ten ma zastosowanie do podatków, które są wymierzane od powierzchni gruntu, budynku lub lokalu, tj. w szczególności do podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości czyli dotyczy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) – dalej: Ord. pod., stanowiąc dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Sąd dodał, że organ dokonując wymiaru podatku jest związany treścią ewidencji gruntów, nie będąc jednocześnie uprawniony do jej weryfikacji. Sąd ocenił też, że w analizowanej sprawie wymiar podatku został dokonany na podstawie zapisów w ewidencji gruntów i budynków w obrębie Z. gm. B., aktualnych na dzień wydania decyzji, co było prawidłowe. Sąd zauważył nadto, że postępowanie podatkowe prowadzone było w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, zaś wymienione w skardze przepisy K.p.a. nie miały zastosowania. 2.1 Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z: a) art. 120 w zw. z art. 122 Ord. pod., poprzez przyjęcie, iż organy podatkowe w niniejszej sprawie działały w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego i nie uchybiły obowiązkowi podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy pomimo wcześniejszego uchylenia decyzji Wójta Gminy B. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, celem wyjaśnienia sprawy, ponownie zostało przeprowadzone postępowanie bez odniesienia się do zastrzeżeń Skarżącego; b) art. 122 Ord. pod. , poprzez zaniechanie należytej kontroli organów podatkowych, w sytuacji gdy ich działania, a w szczególności ponowne wydanie decyzji przez organ I instancji, która utrzymana została przez organ II instancji nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem przez Wójta Gminy B. stanu faktycznego sprawy, do czego był zobligowany w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach pierwszej decyzji z tym zakresie; c) art. 187 § 1 i z art. 122 Ord. pod., polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie organy podatkowe zadośćuczyniły swoim obowiązkom w zakresie wyczerpującego skompletowania materiału dowodowego przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że organy podatkowe zaniechały tego obowiązku; d) art. 191 Ord. pod., poprzez uznanie, że organy podatkowe w sposób swobodny dokonały oceny zebranego materiału dowodowego, ustalając podstawę do wydania decyzji wymierzającej podatek od nieruchomości, w sytuacji gdy organy te zaniechały wyjaśnienia zasadności zmiany klasyfikacji nieruchomości skarżącego w ewidencji gruntów; e) art. 121 § 1 Ord. pod., polegające na przyjęciu, iż postępowanie podatkowe w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, podczas gdy bierność organów podatkowych w zbieraniu materiału dowodowego, przy jednoczesnym wywodzeniu z tego faktu niekorzystnych dla Skarżącego wniosków oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, przeczy takiemu twierdzeniu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy istniały liczne nieprawidłowości w przeprowadzaniu postępowania przez organy podatkowe. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 2.2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. 2.3 Skarżący pismem z dnia 25 stycznia 2015 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu należało ją oddalić. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W skardze tej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Po pierwsze zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 i art. 191 Ord. pod. przez zaniechanie należytej kontroli kwestionowanej decyzji. Po drugie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie podatkowe dotknięte było licznymi nieprawidłowościami. Skarżący w istocie kwestionuje podzielenie przez Sąd ustaleń faktycznych organów podatkowych w zakresie klasyfikacji gruntu, poczynionych wyłącznie w oparciu o zapisy wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem zdaniem skarżącego zapisy ewidencji są niezgodne z rzeczywistością i a ich zmiany dokonano w sposób sprzeczny z prawem. W związku z tym, w jego ocenie, organy podatkowe nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wyjaśniły zasadności zmiany kwalifikacji nieruchomości skarżącego, czym naruszyły przywołane przepisy Ordynacji podatkowej, a Sąd nie odniósł się do tych uchybień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się z wynikającego z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., obowiązku kontroli zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. W logicznych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją. W rozważaniach tych zawarł ocenę kompletności zgromadzonego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowości jego oceny oraz prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Sam zaś fakt, że Sąd nie podzielił argumentów skarżącego nie oznacza jeszcze, że dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów. Sąd nie miał przy tym obowiązku odnoszenia się do tych podnoszonych przez stronę okoliczności, które wykraczają poza zakres sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że zakres postępowania dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy wyznacza jej przedmiot a przedmiotem niniejszej sprawy jest wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie eksponowano rolę ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatków. Zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd w świetle którego, stosownie do przywołanej regulacji, organ podatkowy nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku), dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje wskazane w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatków oznacza bezwzględne związanie organ podatkowego danymi dotyczącymi przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, jak również rodzaju zabudowy położonych na tych gruntach budynków. Dopóki ewidencja gruntów i budynków nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym dane z ewidencji nie mogą być dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości korygowane w odrębnym postępowaniu przez organ podatkowy, za pomocą każdego dopuszczonego prawem dowodu. Dopiero zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków (dokonana przez uprawnione do tego organy geodezyjne) będzie mogła stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego (por. także wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3227/12; z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3174/15; z 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3935/13; z 6 września 2016 r., sygn. akt II FSK 570/16; także uchwała 7 sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej przedmiot opodatkowania, w tym klasyfikacja spornych gruntów, oraz wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2013 ustalony został na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było prawnie możliwe kwestionowanie w postępowaniu podatkowym zapisów ewidencji gruntów i budynków w zakresie klasyfikacji gruntu działki oznaczonej nr ewidencyjnym 82. Trafnie w związku z tym stwierdził, że nie może odnieść się do zasadności twierdzeń skarżącego o nieprawidłowościach, które miały zostać popełnione w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 22 ust. 1 P.g.k. ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, a zgodnie z § 46 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek uprawnionych osób, organów i jednostek organizacyjnych. Status właściciela nieruchomości (podatnika podatku od nieruchomości), będącego osobą fizyczną daje takiej osobie możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 2 P.g.k.). Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli skarżący kwestionuje zgodność danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków ze stanem rzeczywistym, to powinien wystąpić z wnioskiem o dokonanie ich zmian we właściwym postępowaniu administracyjnym, a w razie wprowadzenia żądnych zmian może domagać się wzruszenia ostatecznej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W świetle powyższego, skoro organy podatkowe prawidłowo w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków ustaliły przedmiot opodatkowania oraz wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego, to zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ord. pod. jest pozbawiony podstaw. W konsekwencji pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 3.2 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.