I OZ 453/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 153/13 oddalające wniosek o wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku S.P. w przedmiocie wymierzenia grzywny Kołu Łowieckiemu Nr [...][...] w K. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W dniu 17 grudnia 2013 r. .S P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie grzywny Kołu Łowieckiemu Nr [...][...] w K. za nieprzekazanie skargi z dnia 6 listopada 2013 r. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...][...] w K. w sprawie wniosku z dnia 22 października 2013 r. dotyczącego udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że przedmiotowa skarga została odebrana przez Koło Łowieckie w dniu 14 listopada 2013 r. Od tej daty rozpoczął zatem bieg trzydziestodniowy termin do jej przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W rozmowach telefonicznych przeprowadzonych z pracownikiem sekretariatu tego Sądu, w których ostatnia miała miejsce w dniu 17 grudnia 2013 r., wnioskodawca ustalił jednak, że obowiązek ten nie został przez Koło wykonany. W piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. S.P. sprecyzował powyższy wniosek wskazując, że domaga się nałożenia na Koło Łowieckie grzywny w wysokości 8.000 zł. Wnioskodawca wyjaśnił ponadto, że z uwagi na przedmiot jego skargi z dnia 6 listopada 2013 r., jakim jest udostępnienie informacji publicznej, organ winien przekazać ją do Sądu w terminie 15 dni. Koło Łowieckie Nr [...][...] wniosło o oddalenie wniosku S. P. o wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SO/Lu 153/13 oddalił wniosek o wymierzenia grzywny. W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że w razie złożenia za pośrednictwem koła łowieckiego skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, podmiot ten ma obowiązek skargę tę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, przekazać do sądu w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa skarga na bezczynność została przez S. P. nadana w urzędzie pocztowym na adres Koła Łowieckiego Nr [...][...] w K. w dniu 6 listopada 2013 r. We wniosku o wymierzenie grzywny S. P. wyjaśnił, że do siedziby koła łowieckiego skarga ta wpłynęła w dniu 14 listopada 2013 r. Okoliczność ta nie była przez koło łowieckie kwestionowana. Skarga została następnie przekazana sądowi w dniu 16 grudnia 2013 r. (k. 6 akt sprawy II SAB/Lu 721/13). Odmawiając wymierzenia grzywny Sąd wskazał, że istotnie Koło Łowieckie Nr [...][...] w K. przekazało skargę do sądu z siedemnastodniowym uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, który upływał w dniu 29 listopada 2013 r. Rozmiar tej zwłoki nie jest jednak znaczny i w ocenie Sądu nie daje dostatecznych podstaw, by wymierzyć Kołu Łowieckiemu grzywnę na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd podkreślił że uchybienie przedmiotowego terminu nie miało żadnego wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. Nie wywołało ono także negatywnych skutków po stronie S.P.. Nie bez znaczenia dla oceny przedmiotowego wniosku pozostaje w ocenie Sądu również okoliczność znana Sądowi z urzędu, iż S. P. w ostatnim czasie składał do Koła Łowieckiego Nr [...][...] w K. znaczną ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej, co do których następnie wnosił skargi na bezczynność Koła. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż przedmiotowy wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, jak również błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że niezrozumiałe jest kryterium, jakie przyjął Sąd twierdząc, iż przekroczenie terminu do przekazanie skargi jest nieznaczne i wynosi 17 dni, skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje 15 dni na przekazanie sprawy wraz z aktami administracyjnymi. Przywołując treść uchwalały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, skarżący wskazał, że grzywna wymierzona organowi w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. obok funkcji dyscyplinującej pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, co uzasadniania zastosowanie powyższej sankcji również w sytuacji przekazania skargi wraz z aktami sprawy z uchybieniem terminu. Ponadto nie znajduje dowodów w aktach sprawy twierdzenie, że niewypełnienie przez Koło ustawowego nakazu przekazania skargi nie wywołało negatywnych skutków po stronie skarżącego. Skarżący ma bowiem podpisaną umowę z wydawnictwem o opracowanie, zredagowanie i przekazanie do druku materiałów do książki o stanie gospodarki łowieckiej w Polsce i związany jest terminem obwarowanym karami umownymi. W odpowiedzi na zażalenie Koło Łowieckie Nr [...][...] w K. wniosło o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przepisem szczególnym w stosunku do ogólnego unormowania zawartego w art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślającym inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie jest art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym o udostępnienie informacji publicznej przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż organ do którego skierowany został wniosek dotyczący udzielenia informacji o działalności koła łowieckiego, a następnie za pośrednictwem którego złożono skargę na bezczynność w przedmiocie nierozpoznania tego wniosku zobowiązany był przekazać tę skargę wraz z aktami sprawy do sądu w terminie określonym w powołanym wyżej przepisie. Przedmiotowy wniosek zawierał bowiem żądanie udzielania informacji w trybie powołanej ustawy, zaś Koło Łowieckie Nr [...][...] w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za "inny podmiot wykonujący zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1155/13, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Bezsporne jest również, iż organ uchybił 15 - dniowemu terminowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnicze znaczenie ma natomiast kwestia, czy mimo stwierdzenia powyższego uchybienia, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, zasadnie Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny kołu łowieckiemu w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, istotnym jest ustalenie charakteru prawnego instytucji wymierzenia grzywny. W tej kwestii przywołać należy stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (publ. ONSA/WSA 2010/1/2), zgodnie z którym grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powyższe prowadzi do wniosku, że powołane wyżej przepisy p.p.s.a. pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (por. postanowienia NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10 oraz z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 379/14; dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. wskazano bowiem, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarga S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...][...] K. w przedmiocie udzielania informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu 14 listopada 2013 r., zaś organ przekazał przedmiotową skargę do Sądu dopiero w dniu 16 grudnia 2013 r. Zwłoka w przekazaniu skargi do Sądu licząc od ostatniego dnia terminu, w którym organ był zobowiązany przekazać skargę stosowanie do treści art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 17 dni. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie można przyjąć, że takie opóźnienie jest nieznaczne. Należy mieć bowiem na uwadze, że jedną z zasad wyrażonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest zasada szybkości postępowania, której wyrazem jest m.in. nałożenie na organ obowiązku przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy w krótkim 15-dniowym terminie. Zatem to charakter i specyfika niniejszej sprawy dodatkowo determinuje ocenę zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Ponadto, przyjmując represyjno – prewencyjną funkcję grzywny, niezrozumiałe pozostają twierdzenia Sądu, iż uchybienie przedmiotowego terminu nie miało wpływu na prawidłowy przebieg postępowania. Z tych samych powodów brak jest podstaw aby uznać, że zastosowanie sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. będzie uzależnione od tego, czy organ przed orzekaniem w przedmiocie grzywny przekazał do sądu skargę, czy też nie. Dla oceny spełnienia przesłanek wymierzenia organowi grzywny nie jest również istotna okoliczność składania przez skarżącego do koła łowieckiego znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, istotny w punktu widzenia wypełnienia dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. jest sam fakt nieprzekazania skargi. Należy przy tym pamiętać, że przedmiotem niniejszego postępowania wszczętego w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu, nie zaś ocena przyczyn zwłoki organu w rozpoznaniu wniosków o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność kierowania do organu znacznej ilości wniosków mogłaby mieć co najwyższej znaczenie przy określaniu wysokości grzywny i wpłynąć na możliwość rozważania przez Sąd nałożenia tej grzywny w minimalnej wysokości. W tym stanie rzeczy zażalenie okazało się zasadne, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien mieć na względzie uwagi wyżej poczynione i poddać ocenie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć wpływ na wysokość wymierzonej grzywny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie wniosku o zwrot kosztów postępowania orzeknie w postanowieniu kończącym postępowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.