IV SA/Gl 795/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w M. postanowił przyznać M.J. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja powyższa wydana została w oparciu o art. 104, art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), § 1 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeśli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej, a M.J. wraz z małżonką zamieszkują w H. przy ul. [...] i nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, gdyż tytuł taki posiada ojciec M.J.- K.J. Następnie Komendant Powiatowy Policji w M. stwierdził, że M.J. został mianowany policjantem w służbie stałej z dniem 28 lipca 2011 r., natomiast oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości złożył dnia 12 września 2012 r. Na koniec Komendant poinformował, że samo prawo do świadczenia nie rodzi po stronie organu Policji zobowiązania do wypłaty świadczenia, ponieważ zależy to od złożenia przez uprawnionego stosownego oświadczenia mieszkaniowego. W przypadku M.J. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznano od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, to jest od 12 września 2012 r. Od opisanej wyżej decyzji M.J. wniósł w ustawowym terminie odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzją ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie odwołującego prawa do spornego równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. Na tej podstawie M.J. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w części dotyczącej daty, od której odwołującemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i przyznanie równoważnika od dnia 28 lipca 2011 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. W motywach uzasadnienia powołano się na wyrok Trybunału konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/2007, w uzasadnieniu którego wskazano, że "całokształt uregulowania dotyczącego równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca nie wprowadził elementów uznaniowości w proces jego przyznawania. Podmiot spełniający przesłanki, od których zależy prawo do tego świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa". Dalej odwołujący przywołał art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym cytowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą oraz jest ostateczne. Powyższe, zdaniem M.J., oznacza że niemożliwa jest wykładnia przepisu odmienna od tej przyjętej przez Trybunał. Prowadzi to stwierdzenia, że decyzja wydana przez organ na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter deklaratoryjny, a więc ustalający zakres i istnienie stosunku prawnego, który powstał uprzednio z mocy prawa. W rezultacie takiej sytuacji skutki prawne powstają ex tunc, jako skutki ziszczenia się określonych w przepisach prawa warunków. Biorąc powyższe pod uwagę poniesiono, że przesłanki uprawniające odwołującego do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zaistniały w dniu 28 lipca 2011 r. i to od tej daty powinno zostać wypłacone sporne świadczenie. Na poparcie swojego stanowiska M.J. zacytował glosę do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GPS 1/2008, w której wskazano, że "w systemie prawa polskiego występuje wiele sytuacji, w których akt konstytutywny wywołuje skutek wsteczny. W odniesieniu do takich sytuacji mówi się wprawdzie niekiedy o konstytutywności szczególnego rodzaju, ale równocześnie skutek ex tunc uważa się za regułę, natomiast skutek ex nunc traktuje się jako wyjątek". W wyniku wniesionego odwołania [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji w pierwszej kolejności przywołał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Komendant zwrócił uwagę na fakt, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest jedną z form zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo do lokalu, o którym stanowi powyższy przepis jest realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, wypłacanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Z treści art. 88 ust. 1 powołanej ustawy wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest w pierwszej kolejności realizowane przez przydział lokalu mieszkalnego, natomiast równoważnik za brak lokalu jest zastępczą formą tego prawa. Dalej organ II instancji wskazał, że prawo do lokali mieszkalnego przysługuje tylko takiemu funkcjonariuszowi, który nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a to oznacza że prawo do lokalu wiąże się nie z faktem bycia funkcjonariuszem policyjnym, ale z kwestią dyspozycyjności funkcjonariuszy, którzy z tego względu powinni posiadać lokal. Jednocześnie organ zaakcentował, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego, do przyznania pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lub remont lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Nie każdy bowiem funkcjonariusz może się ubiegać o te świadczenia. Przysługują one jedynie tym funkcjonariuszom w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo posiadają nieodpowiedni lokal mieszkalny, czyli niezgodny z przysługującymi im normami zaludnienia. Aby móc ubiegać się o przedmiotowe świadczenia funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek oraz spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji o przydziale powstaje po stronie funkcjonariusza roszczenie o wypłatę równoważnika. Zatem, zdaniem organu II instancji, prawo policjanta do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego powstaje na podstawie decyzji administracyjnej, która może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej i gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, organ nie może wszcząć takiego postępowania z urzędu. Brak wniosku strony o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, bądź też brak stosownego wniosku dotyczącego wysokości należnego równoważnika powoduje, że prawo do równoważnika bądź też prawo do równoważnika w określonej wysokości nie powstaje. Wobec tego wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie może powstać za okres wsteczny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Komendant w odniesieniu do zarzutów odwołania stanął na stanowisku, że prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, tylko do jego powstania niezbędna jest (konstytutywna) decyzja, mocą której właściwy organ Policji przyznaje to świadczenie. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, nie mogła być wydana decyzja o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 28 lipca 2011 r., tym samym nie stwierdzono by w tym czasie istniało prawo podmiotowe odwołującego do tego równoważnika, ani wynikające z prawa podmiotowego roszczenie o wypłatę kwoty równoważnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.J. zarzucił decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny i skutkuje powstaniem po stronie skarżącego prawa do spornego równoważnika pieniężnego od chwili złożenia przez niego wniosku. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi zasadniczo została powtórzona argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Ponownie wskazano na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., który w jego opinii wykłada art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny, stwierdzając, że po pierwsze decyzja w sprawie przyznania równoważnika ma charakter związany, po drugie- deklaratoryjny, a więc jedynie potwierdzający fakt nabycia prawa przez policjanta z mocy ustawy. Wobec powyższego nie znajduje oparcia w całej treści przywołanego wyroku twierdzenie Komendanta, że Trybunał Konstytucyjny przesądził w nim jedynie o tym, że decyzja w sprawie równoważnika ma charakter związany, a nie uznaniowy. Na marginesie skarżący podniósł, że nawet przyjęcie, że decyzja wydawana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter konstytutywny nie oznacza, że równoważnik powinien być wypłacany od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant Policji w K., podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas- uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do merytorycznej oceny decyzji organu, wskazać należy, iż zapadła ona w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r, nr 287, poz. 1687 ze zm., zwanej dalej ustawą). Zgodnie z art.88 ust. 1 ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to wiąże się z charakterem pełnionej służby, której jednym z zasadniczych elementów jest dyspozycyjność funkcjonariusza. W przypadku, gdy prawo to nie może być realizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Równoważnik pieniężny przyznawany jest na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, po myśli którego Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Art. 92 ust. 2 cytowanej ustawy zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o tę delegację wydał rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że policjantowi przysługuje prawo do ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego, jednakże może on to uczynić po spełnieniu określonych wymogów. Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, należy interpretować w powiązaniu z innymi przepisami rozdziału 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", jako integralną jego część. Z przepisu tego wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W przedmiotowej sprawie funkcjonariusz ma uprawnienia do równoważnika pieniężnego, ponieważ skarżący wraz z małżonką zamieszkują w H. przy ul. [...] i nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, gdyż tytuł taki posiada ojciec M.J.- K.J. Nie można zgodzić się z organem, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia "oświadczenia mieszkaniowego" wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika. Taki pogląd jest w świetle przesłanek art. 92 ust. 1 ustawy o Policji niezasadny i nietrafny. Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy bowiem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy powołanej ustawy o Policji. Wykładnia systemowa tej regulacji ustawowej wskazuje zaś, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a ponadto, iż równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania powyższego lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. Niedopuszczalne są bowiem wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą. Przedstawiony pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA) i Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie pogląd ten podziela. Wprawdzie przedmiotowe orzeczenia dotyczą art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz.U z 2011 r., Nr 116, poz.675), to jednak przyjdzie wskazać, że wspomniany przepis jest identyczny w swojej treści z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Godzi się podkreślić, iż z ustawy o Policji nie wynikają w szczególności limity czasowe, poza okresem przedawnienia, ograniczające realizację prawa do równoważnika pieniężnego, w tym ustawa ta nie stanowi by prawo do omawianego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Funkcjonariusz, spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy, może zatem żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia. W związku z powyższym – w opinii Sądu - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.