IV SA/Wr 777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędziowie : sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Środzie Śląskiej z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr XXXII/I/220/2013 w przedmiocie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Środzie Śląskiej w zespół placówek I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu w rodzie Śląskiej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 ( słownie : dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 października 2013 r. zaskarżono uchwałę Rady Powiatu w Środzie Śląskiej Nr XXXIII/220/2013 z dnia 20 sierpnia 2013 r. w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej i Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Środzie Śląskiej w zespół placówek, zarzucając jej istotne naruszenie art. 62 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą i wniesiono o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Podniesiono, że przedmiotowa uchwała została przesłana pismem Starosty Powiatu Średzkiego z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr BR.0008.10.2013 i wpłynęła do organu nadzoru dnia 23 sierpnia 2013 r. Ze względu na fakt, iż upłynął 30 dniowy termin od doręczenia organowi nadzoru przedmiotowej uchwały, zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej, co uzasadnia złożenie niniejszej skargi. W motywach uzasadnienia swojej skargi organ nadzoru podał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, powołanym w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Rada Powiatu w przedmiotowej uchwale powołała się również na art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Niemniej jednak art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym nie mógł stanowić samodzielnej podstawy podjęcia przedmiotowej uchwały, jako, że przepis ten nie wyłącza konieczności stosowania ustawy o systemie oświaty i procedur nią przewidzianych. Trafnie zatem w tej sytuacji Rada podejmując uchwałę nr XXXIII/220/2013, której intencją było połączenie dwóch jednostek oświatowych w jeden zespół, powołała przepis art. 62 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, choć ze względów przedstawionych w dalszej części skargi, nie mógł on znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Organ nadzoru, pismem nr NK-N.4131.187.4.2013.RJ1 z dnia 30 sierpnia 2013 r. wniósł o wyjaśnienie, w kontekście art. 2 ustawy o systemie oświaty, kwestii struktury i formy prawnej oraz zakresu prowadzonej działalności oświatowej przez Powiatowy Ośrodek Edukacji w Środzie Śląskiej. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu, w piśmie znak sprawy BR.0004.22.2013 z dnia 2 września 2013 r., poinformował, że Powiatowy Ośrodek Edukacji jest placówką doskonalenia nauczycieli (art. 2 pkt 9 ustawy o systemie oświaty), w którego strukturach działa biblioteka pedagogiczna (art. 2 pkt 10 ustawy o systemie oświaty). Powiatowy Ośrodek Edukacji został utworzony na mocy uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie połączenia w zespół Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Środzie Śląskiej z filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Środzie Śląskiej. Jak napisano w § 3 statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej (załącznik do uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr XXVII/192/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r.), organem prowadzącym Powiatowy Ośrodek Edukacji jest Powiat Średzki, a nadzór pedagogiczny nad nim sprawuje Dolnośląski Kurator Oświaty. Powiatowy Ośrodek Edukacji jest zespołem, w skład którego wchodzą Powiatowy Ośrodek Doradztwa Metodyczno - Programowego i Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej (§ 1 statutu). Z kolei § 4 ust. 1 statutu stanowi, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji realizuje cele określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie doskonalenia nauczycieli, 2) prowadzenie biblioteki pedagogicznej. W ust. 2 § 4 statutu postanowiono, że do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji należy organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, wskazując jednocześnie szczegółowy zakres w jakim to następuje. Zdaniem organu nadzoru, zarówno wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Powiatu Średzkiego zawarte w w/w piśmie, jak i przytoczone wyżej unormowania statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej, pozwalają na stwierdzenie, iż jednostka ta (Powiatowy Ośrodek Edukacji) posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli (art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli). Z treści bowiem § 4 ust. 2 i 3 Statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji należy wnioskować, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest właśnie organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Wymienione w tych regulacjach zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji odnoszą się wprost i wyłącznie do kwestii związanych z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Natomiast unormowanie zadań biblioteki pedagogicznej, funkcjonującej w strukturze Powiatowego Ośrodka Edukacji, nastąpiło w osobnych ustępach 4 i 5 § 4 Statutu (nie są więc wymienione wprost jako zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji), z czego należy wnioskować, iż realizowane przez bibliotekę zadania posiadają charakter niejako poboczny i uzupełniający w stosunku do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji. Jednocześnie organ nadzoru jest świadomy, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji jest jednostką powstałą z połączenia Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno- Programowego w Środzie Śląskiej z Filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Środzie Śląskiej, i z tego względu nie może być uznany za typową placówkę doskonalenia nauczycieli, o jakiej mowa w art. 2 pkt 9, art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Jest to zatem zbiór dwóch jednostek oświatowych połączonych, na mocy uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r., w zespół. Niemniej jednak, jak już wyżej wykazano, charakter prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Edukacji działalności posiada istotne cechy właściwe placówce doskonalenia nauczycieli. Należy także stwierdzić, że art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje co należy (de facto jakie podmioty) rozumieć pod pojęciem placówki. Wymienione w tym artykule, na podstawie odesłania do art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy, oświatowe jednostki organizacyjne zostały zaliczone do kategorii placówek. W świetle tego unormowania ustawy nie sposób zaliczyć Powiatowego Ośrodka Edukacji do któregoś z wymienionych tam podmiotów. Powiatowego Ośrodka Edukacji nie można bowiem uznać za: placówkę oświatowo-wychowawczą w tym szkolne schronisko młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego (art. 2 pkt 3 ustawy); placówkę kształcenia ustawicznego, placówkę kształcenia praktycznego oraz ośrodek dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiającego uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych (art. 2 pkt 3a ustawy); placówkę artystyczną - ognisko artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych (art. 2 pkt 3b ustawy); poradnię psychologiczno-pedagogiczną w tym poradnię specjalistyczną udzielającą dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu (art. 2 pkt 4 ustawy); młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy oraz specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 2 pkt 5 ustawy); placówkę zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (art. 2 pkt 7 ustawy) czy też bibliotekę pedagogiczną (art. 2 pkt 10 ustawy). Należy podkreślić, że art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przyjęty przez Radę Powiatu jako podstawa prawna dla przedmiotowej uchwały, odnosi się bezpośrednio wyłącznie do dwóch typów podmiotów, umożliwiając ich łączenie w zespoły, mianowicie szkół (różnych typów) i placówek. W ocenie organu nadzoru Powiatowy Ośrodek Edukacji w Środzie Śląskiej będąc zespołem składającym się z: - Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Środzie Śląskiej, który w świetle unormowań ustawy o systemie oświaty jako placówka doskonalenia nauczycieli nie jest placówką (wg definicji z art. 3 pkt 3 ustawy), oraz - Filii Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Środzie Śląskiej, która na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty została zaliczona do jednostek organizacyjnych funkcjonujących jako placówka, nie jest ani szkołą, ani też placówką (co szczegółowo wykazano wyżej) w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, wobec czego w rozpatrywanej sytuacji nie było możliwe zastosowanie postanowień art. 62 ust. 1 ustawy. Brak również właściwej podstawy prawnej, aby Powiatowy Ośrodek Edukacji traktować jako zespół szkół lub zespół placówek (wyjaśnienie tego problemu w dalszej części skargi). Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie jest również dopuszczalne stosowanie normy art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w drodze analogii, co doprowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia, że Powiatowy Ośrodek Edukacji jest w istocie placówką, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Analogia ma zastosowanie do luk w prawie, gdy ustawa reguluje jakąś kwestię, ale w sposób niezupełny, co powoduje, że konkretnego przepisu nie da się zastosować bez wypełnienia luki. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych można znaleźć pogląd, według którego stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 392/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 559/08, LexPoIonica nr 2263969). W ocenie organu nadzoru można zatem uznać, że brak określenia przez ustawodawcę możliwości łączenia podmiotów o takim charakterze i typie jak Powiatowy Ośrodek Edukacji (czyli zespołów składających się z jednostek oświatowych będących placówkami jak i z jednostek oświatowych niebędących placówkami w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty) z innymi placówkami oświatowymi w zespół, był zabiegiem celowym, a nie przeoczeniem czy zaniedbaniem tej kwestii. Konkluzją tego będzie stwierdzenie, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa tego rodzaju działania zostały przez ustawodawcę uznane za niedopuszczalne. Niewłaściwe byłoby również stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym "Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się", ponieważ Powiatowy Ośrodek Edukacji nie jest zespołem placówek. W jego skład wchodzi tylko jedna jednostka (Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej), która zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy posiada status placówki, dlatego nie może być mowy o zespole placówek (który powinien być złożony z co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych będących placówkami). Ustawodawca określił w art. 2 ustawy system oświaty od strony podmiotowej, a zatem jako swoisty zbiór jednostek organizacyjnych, ustalając tym samym jakie jednostki organizacyjne działają według przepisów ustawy. Z kolei w art. 3 pkt 3 ustawy wskazał, iż pod pojęciem "placówki" rozumie się jednostki organizacyjne wymienione w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10. W pojęciu placówki mieści się szereg różnych jednostek organizacyjnych, z których większość ustawodawca określa konkretną nazwą, w tym poradnie psychologiczno- pedagogiczne (tego typu jednostka na mocy przedmiotowej uchwały została włączona do Powiatowego Ośrodka Edukacji). W tym miejscu, ze względu na zakres prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Edukacji działalności oświatowej, wskazać trzeba również, że powyższe uregulowanie pojęcia "placówka" pomija pkt 9 art. 2 ustawy o systemie oświaty i jednoznacznie wskazuje, iż pod pojęciem "placówki" nie należy rozumieć zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli. Skoro zatem Powiatowy Ośrodek Edukacji w Środzie Śląskiej, nie jest "placówką" w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty (a tym bardziej szkołą), jak też zespołem szkół lub zespołem placówek, niewłaściwe będzie zastosowanie unormowań art. 62 ust. 1 ustawy, który dotyczy wyłącznie możliwości połączenia w zespół szkół różnych typów i placówek. Powyższe argumenty w ocenie organu nadzoru są podstawą do stwierdzenia, że postanowienia wskazanej uchwały o połączeniu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej z Poradnią Psychologiczno - Pedagogiczną w Środzie Śląskiej w zespół placówek w sposób istotny naruszają prawo. Zauważyć należy ponadto, iż dla placówek doskonalenia nauczycieli (zakładając, że Powiatowy Ośrodek Edukacji należy do tego typu placówek) ustawa o systemie oświaty przewiduje odrębne i specyficzne unormowania, a w zakresie m.in. możliwości dokonywania ich przekształceń wydano stosowny akt wykonawczy. Przepis art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, iż w celu doskonalenia zawodowego nauczycieli mogą być tworzone placówki doskonalenia nauczycieli, zwane dalej "placówkami doskonalenia". Warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakres ich działalności obowiązkowej, określone zostały w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2009 r. Nr 200, poz. 1537 z późn. zm.). W § 4 tego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, które wskazują iż może ono polegać na: zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Wskazać zatem należy, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo także zaznaczono, że zgodnie z art. 78 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ustawy do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek. Przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o systemie oświaty, tym samym regulacja zasad organizacji i funkcjonowania placówek doskonalenia nauczycieli jest autonomiczna i niezależna od regulacji ustawowej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nadzoru, nie można do placówek doskonalenia nauczycieli stosować przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty, dotyczącego połączenia szkół różnego typu lub placów w zespół placówek. W przedmiotowej sprawie pomocniczo przytoczono treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 816/11), pomimo, że dotyczy nieco innego stanu faktycznego. Stwierdza się w nim, że słuszne jest stanowisko, iż nie można do placówek doskonalenia nauczycieli stosować przepisów art. 62 ustawy o systemie oświaty, albowiem w obecnie obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości łączenia w zespól funkcjonujących jednostek systemu oświaty (szkół różnego typu lub placówek) z placówkami doskonalenia nauczycieli. Powołana w skardze, wbrew stanowisku organu nadzoru, odmienna samorządowa praktyka legislacyjna oraz stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym. Należy ponownie wskazać, iż realizując obowiązek eliminacji naruszeń prawa, organ nadzoru nie ma podstaw do powstrzymywania się od ingerencji w działalność gminną, jeżeli występują ku temu ustawowe przesłanki. Kryterium legalności jest jedynym kryterium nadzoru nad działalnością gminną, obowiązującą wszystkie organy sprawujące nadzór nad tą działalnością, niezależnie od podstawy prawnej ich kompetencji nadzorczych". Mając na uwadze powyższe wskazano, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986r., U 5/86, OTK 1996/1/1). W odpowiedzi na skargę Starostwo Powiatowe w Środzie Śląskiej wniosło o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniesiono, że zaskarżając uchwałę będącą przedmiotem skargi organ nadzoru - Wojewoda Dolnośląski dokonał zmiany linii orzeczniczej i praktyki utworzonej na przestrzeni ostatnich lat począwszy od roku 2001. W związku z tym wskazano, że Rada Powiatu w Środzie Śląskiej uchwałą Nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r. dokonała połączenia w jeden zespół Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego (placówka doskonalenia nauczycieli) w Środzie Śląskiej z filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej właśnie w trybie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Połączenia tego organ nadzoru wówczas nie zakwestionował. Brzmienie art. 62 tej ustawy, jest następujące: "Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej". W stosunku do podjętej w 2001 r. uchwały, organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w całości ani w części. Tym samym uchwała stała się obowiązująca. Należy zaznaczyć, że uchwałą Nr XXVII/192/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. Rada Powiatu w Środzie Śląskiej dokonała zmiany prawidłowej uchwały z 2001 r., powołując w podstawie prawnej również art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Także w stosunku do tej uchwały organ nadzoru nie dokonał rozstrzygnięcia nadzorczego. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego organ nadzoru w przesłanej skardze przywołuje art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wskazujący, iż pod pojęciem "placówka" rozumie się jednostki organizacyjne w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10. Należy podkreślić, że art. 2 ustawy o systemie oświaty w zakresie definicji "placówki" nie uległ zmianie od 2001 r. do chwili obecnej i w tym samym trybie zostały w większości powiatów Dolnego Śląska połączone w zespół placówki doskonalenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne i poradnie psychologiczno - pedagogiczne (np. powiat jaworski, wołowski, górowski, dzierżoniowski, złotoryjski, oławski). Nie można się zgodzić z twierdzeniem organu nadzoru, że "unormowania statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej pozwalają na stwierdzenie, iż jednostka ta (POE) posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli". Jak wynika z unormowań przyjętych w statucie POE, jest to zespół utworzony przez placówkę doskonalenia nauczycieli i filię biblioteki pedagogicznej. A zatem POE jako zespół dwóch placówek jest tworem zakresowo szerszym niż pojęcie "placówka" w rozumieniu art. 2 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji nie możemy mówić o połączeniu w myśl art. 62 ust. 1 jak widzi to Wojewoda placówki (Poradnia Psychologiczno - Pedagogiczna) oraz "nie placówki" (placówka doskonalenia nauczycieli). Mamy bowiem do czynienia z połączeniem placówki (Poradnia Psychologiczno Pedagogiczna) z zespołem (POE) utworzonym na podstawie prawidłowej niewzruszonej uchwały. Nie można zatem przyjąć interpretacji przedstawionej przez Wojewodę Dolnośląskiego, w myśl której wyrażono stanowisko, że "charakter prowadzony przez POE działalności posiada istotne cechy właściwe placówce doskonalenia nauczycieli". Niezrozumiałe jest niedostrzeżenie przez organ nadzoru, że POE posiada również istotne cechy właściwe dla biblioteki pedagogicznej. Niedopuszczalne jest wywodzenie z § 4 ust 2. i ust. 3 statutu POE, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, tylko na podstawie kolejności umieszczenia poszczególnych zadań w statucie, ponieważ także głównym i wiodący, zadaniem tej jednostki jest prowadzenie biblioteki pedagogicznej. Zostało to wyraźnie wyartykułowane w § 4 statutu Powiatowego Ośrodka Rozwoju Edukacji (skarżona uchwała): "Powiatowy Ośrodek Rozwoju Edukacji realizuje cele określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, w szczególności: 1. organizowanie i prowadzenie doskonalenia nauczycieli, 2. prowadzenie biblioteki pedagogicznej, 3. organizowanie i udzielenie pomocy psychologiczno- pedagogicznej i logopedycznej; 4. organizowanie i prowadzenie orientacji zawodowej i poradnictwa zawodowego. Powyższe stanowisko potwierdza również brzmienie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczyciela (§ 16 ust. 1, pkt 1), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lutego 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych poradni psychologiczno - pedagogicznych w tym publicznych poradni specjalistycznych (§ 2, pkt 4), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie szczegółowych zasad działania publicznych bibliotek pedagogicznych (§ 1, ust. 1 pkt 2 lit. a). Powyższe regulacje wskazujące wspólne cele wymienionych placówek legły u podstaw podjęcia zaskarżanej uchwały. Niedopuszczalne jest również powoływanie się przez organ nadzoru w skardze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r., gdyż jak wskazano w skardze "dotyczy nieco innego stanu faktycznego". W piśmie z dnia 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu nadzoru ustosunkował się do zarzutów odpowiedzi na skargę. Odpowiadając na zarzut, że unormowania przyjęte w statucie Powiatowego Ośrodka Edukacji podmiot ten określają mianem "zespołu", utworzonego z połączenia placówki doskonalenia nauczycieli i filii biblioteki pedagogicznej, w związku z czym Powiatowy Ośrodek Edukacji należy traktować jako zespół a nie placówkę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, argumentacji tej nie uznano za prawidłową ponieważ o tym, co jest zespołem a co nim nie jest, decyduje sama ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z konstytucyjną zasadą hierarchicznej budowy systemu prawa, akt hierarchicznie niższy nie może być sprzeczny z aktem hierarchicznie wyższym. Wynika stąd bezpośrednio, że pierwszeństwo w zastosowaniu mają normy ustanowione w akcie znajdującym się wyżej w hierarchii systemu prawa, przy zastosowaniu reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori. Oznacza to, ze hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa zobowiązuje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Jak ujęto w § 3 statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Środzie Śląskiej (załącznik do uchwały Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr XXVII/192/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Powiatu w Środzie Śląskiej nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r.), organem prowadzącym Powiatowy Ośrodek Edukacji jest Powiat Średzki, a nadzór pedagogiczny nad nim sprawuje Dolnośląski Kurator Oświaty. Powiatowy Ośrodek Edukacji jest zespołem, w skład którego wchodzą Powiatowy Ośrodek Doradztwa Metodyczno - Programowego i Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej (§ 1 statutu). Z kolei § 4 ust. 1 statutu stanowi, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji realizuje cele określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie doskonalenia nauczycieli, 2) prowadzenie biblioteki pedagogicznej. W ust. 2 § 4 statutu postanowiono, że do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji należy organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, wskazując jednocześnie szczegółowy zakres w jakim to następuje. Zdaniem Sądu, Wojewoda Dolnośląski trafnie skonstatował, że Powiatowy Ośrodek Edukacji w Środzie Śląskiej posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli (art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli). Z treści bowiem § 4 ust. 2 i 3 Statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji należy wywieść, że głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki jest organizowanie i prowadzenie, doskonalenia zawodowego nauczycieli. Wymienione w tych regulacjach zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji odnoszą się wprost i wyłącznie do kwestii związanych z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Natomiast unormowanie zadań biblioteki pedagogicznej, funkcjonującej w strukturze Powiatowego Ośrodka Edukacji, nastąpiło w osobnych ustępach 4 i 5 § 4 Statutu (nie są więc wymienione wprost jako zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji), z czego należy wnioskować, iż realizowane przez bibliotekę zadania posiadają charakter instrumentalny i uzupełniający w stosunku do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przyjęty przez Radę Powiatu jako podstawa prawna dla przedmiotowej uchwały, odnosi się bezpośrednio wyłącznie do dwóch typów podmiotów, umożliwiając ich łączenie w zespoły, mianowicie, szkół (różnych typów) i placówek. W związku z tym organ nadzoru zasadnie uznał, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje co należy (jakie podmioty) rozumieć pod pojęciem placówki. Wymienione w tym artykule, na podstawie odesłania do art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy, oświatowe jednostki organizacyjne zaliczone do kategorii placówek obejmują: placówki oświatowo-wychowawcze, w tym szkolne schroniska młodzieżowe, umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku i organizacji czasu wolnego (art. 2 pkt 3 ustawy); placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego oraz ośrodki dokształcania i doskonalenia zawodowego, umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy, umiejętności, i kwalifikacji zawodowych (art. 2 pkt 3a ustawy); placówki artystyczne - ogniska artystyczne umożliwiające rozwijanie zainteresowań i uzdolnień artystycznych (art. 2 pkt 3b ustawy); poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu (art. 2 pkt 4 ustawy); młodzieżowe ośrodki wychowawcze, młodzieżowe ośrodki socjoterapii, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, oraz specjalne, ośrodki wychowawcze, dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację odpowiednio obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 2 pkt 5 ustawy); placówki zapewniające opiekę i wychowanie, uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (art. 2 pkt 7 ustawy) czy też biblioteki pedagogiczne (art. 2 pkt 10 ustawy). W konsekwencji uzasadniona jest teza organu nadzoru, że Powiatowy Ośrodek Edukacji w Środzie Śląskiej, będący zespołem składającym się z Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Środzie Śląskiej, który w świetle unormowań ustawy o systemie oświaty jako placówka doskonalenia nauczycieli nie jest placówką (wg definicji z art. 3 pkt 3 ustawy), oraz Filii Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Środzie Śląskiej, która na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty została zaliczona do jednostek organizacyjnych funkcjonujących jako placówka, nie jest ani szkołą, ani tez placówką w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, wobec czego w rozpatrywanej sytuacji nie było możliwe zastosowanie postanowień art. 62 ust. 1 ustawy. Skoro zatem przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zezwala na połączenie w zespół tylko szkół lub placówek w rozumieniu nadanym tym pojęciom w ustawie, to brak podstaw do uznania, że analizowane połączenie może dotyczyć także podmiotów nie odpowiadających normatywnym desygnatom pojęć "szkoła" i "placówka". Wynika to z faktu, że reguła "co nie jest zabronione przez ustawę, jest dozwolone" dotyczy podmiotów i stosunków prywatnoprawnych, którymi rządzi zasada autonomii woli stron. Zasada ta nie obowiązuje w sferze publicznoprawnej, którą rządzi zasada legalizmu. Zgodnie z nią, organ publiczny może dokonywać tylko takich aktów (czynności konwencjonalnych), które są przewidziane w prawie. Należy również zgodzić się z organem nadzoru, że w rozważanej sprawie nie jest możliwe stosowanie do Powiatowego Ośrodka Edukacji normy art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w drodze analogii pozwalającej uznać tę jednostkę za placówkę w znaczeniu ustawowym. Analogia legis to metoda wykładni prawa zmierzająca do usunięcia luki w prawie poprzez ustalenie konsekwencji prawnych faktu, dla którego brak jest normy ustalającej takie konsekwencje, na podstawie regulacji prawnej dotyczącej faktów podobnych. Podnosi się, że zastosowanie wskazanej analogii jest dopuszczalne w wypadku istotnego podobieństwa faktów oraz wspólnoty celów regulacji. Wbrew opinii organu nadzoru stwierdzić należy, że tak w literaturze, jak i orzecznictwie przeważa pogląd o dopuszczalności stosowania przepisów prawa administracyjnego w drodze analogii, to jednak przeciwko możliwości jej zastosowania w rozważanej sytuacji przemawia przede wszystkim brak tożsamości celów regulacji dotyczących funkcjonowania szkół (i placówek) oraz jednostek doskonalenia nauczycieli. Za uzasadniony normatywnie należy także uznać wywód skargi, w którym twierdzi się, że niewłaściwe byłoby stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym "Organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się, ponieważ Powiatowy Ośrodek Edukacji nie jest zespołem placówek. Przepis art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem placówki. Wymienione w tym artykule, na podstawie odesłania do art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 ustawy, oświatowe jednostki organizacyjne zostały zaliczone do kategorii placówek. W świetle tego unormowania, nie sposób zaliczyć Powiatowego Ośrodka Edukacji do któregoś z wymienionych tam podmiotów. W skład Powiatowego Ośrodka Edukacji wchodzi bowiem tylko jedna jednostka (Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej), która zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy, posiada status placówki, dlatego nie może być mowy o zespole placówek (który powinien być złożony z co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych będących placówkami). Zaliczenie Powiatowego Ośrodka Edukacji do kategorii placówki doskonalenia nauczycieli jest równoznaczne z uznaniem, że do ich przekształceń należy stosować przepis art. 78 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wraz z regulacjami wykonawczego doń rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie Placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2009 r. Nr 200 poz. 1537 z późn. zm.). W § 4 tego rozporządzenia określone zostały zasady przekształcenia publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, które wskazują iż może ono polegać zmianie organizacji placówki doskonalenia lub zakresu wykonywanych przez nią zadań, włączeniu placówki doskonalenia do innej placówki doskonalenia, połączeniu kilku placówek doskonalenia w jedną placówkę doskonalenia. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami nie będącymi placówkami doskonalenia nauczycieli o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie argument organu samorządowego zgodnie z którym, skoro regulacje statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji określają ten podmiot mianem ,,zespołu" utworzonego z połączenia placówki doskonalenia nauczycieli i filii biblioteki pedagogicznej, to Powiatowy Ośrodek Edukacji powinien być traktowany jako zespół, a nie ,,placówka" w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Interpretacja taka jest niezasadna, gdyż wskazany przepis ustawy zawiera wyczerpujące wyliczenie podmiotów uznanych przez tą ustawę za "placówki". Należy stwierdzić, że decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo. Przyjmuje się, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Należy w końcu zauważyć, że dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miał znaczenia zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę dotyczący zmiany linii orzeczniczej organu nadzoru w stosunku do sposobu orzekania we wcześniej nadzorowanych, analogicznych sprawach. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygał tylko w granicach sprawy określonej treścią skargi, co oznacza, że nie wypowiadał się w przedmiocie legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach w art. 200 p.p.s.a.