II SA/Kr 1454/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 6 września 2013 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. N. działającego w imieniu własnym jak również K. W., D. W., E. W., M. T., J. N., B. S. i J. N. oraz A. S., działającego w imieniu własnym jak również w imieniu R. W. i A. S., od decyzji Starosty [...] z dnia 9 października 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał na stan faktyczny i podstawę prawną decyzji: Starosta decyzją dnia 9 października 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...]. Organ na podstawie poczynionych przez siebie ustaleń stwierdził, że ww. nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: ugn). Odwołanie od ww. decyzji złożył M. N. w imieniu własnym, jak i osób wymienionych na wstępie. Wniósł o w nim: o uchylenie w całości decyzji Starosty z dnia 9 października 2012 r. oraz o orzeczenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o zwrocie ww. działki na rzecz wnioskodawców. W treści odwołania zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn, gdyż w zaskarżonej decyzji nie wykazano, że naww. działce rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia przed upływem 7 lat od daty uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu z dnia 28 kwietnia 1951 r. i tak samo nie wykazano, że przed upływem 10 lat od tej daty powyższy cel został zrealizowany. Organ II instancji rozpoznając odwołanie zajął się analizą art. 136 ust.3 ugn, którego hipoteza wskazuje na właściciela lub jego spadkobierców, jako osoby które mogą ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z zastrzeżeniem takim, że stała się zbędna w myśl art. 137 ww. ustawy. Organ wskazał, że przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym dla ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie. Organ wskazał, że podstawową kwestią zwrotu nieruchomości jest określenie celu jej wywłaszczenia i następnie jego ocena w kontekście zbędności w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007). Starosta w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, iż parcela l. kat. [...] b. gm. kat. B. (z podziału której powstała m.in. wnioskowana do zwrotu część działki nr [...]), została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r., wydanego na podstawie art. 23 i 24 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ odwoławczy podkreślił, że do akt sprawy pozyskał orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1951 r., z klauzulą ostateczności, zgodnie z którą to orzeczenie stało się prawomocne z dniem 30 grudnia 1957 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia został wskazany w decyzji w sposób ogólny, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, aby go doprecyzować. Ostatecznie Starosta stwierdził, że akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia zachowały się niekompletne, a z treści zawartych w nich dokumentów nie da się jednoznacznie ustalić konkretnego celu wywłaszczeniowego. Do akt sprawy pozyskano natomiast "Plan generalny - aktualizacja Miasto [...] z daty 31.10.1956 r.", opracowany na podstawie założeń programowych miasta [...], z analizy którego oraz z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z ww. planem wynika, że na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu zaprojektowano boisko sportowe i w związku z tym organ I instancji ustalił tę inwestycję jako doprecyzowany cel wywłaszczenia. Organ II instancji wskazał, że ww. plan generalny nie został dołączony do akt sprawy, a następnie zajął się analizą dalszego materiału dowodowego, m.in. pismem Budowlanego Klubu Sportowego "[...]" z dnia 18.10.2000 r., z którego wynika, iż działka nr [...] (z której w wyniku podziałów powstała działka nr [...]) jest we władaniu klubu od 1951 r. oraz, że klub poniósł od tej daty znaczne nakłady finansowe budując parking, boisko piłkarskie oraz wyrównując teren. Natomiast w piśmie z dnia 14.03.2001 r. uściślono, iż boisko treningowe na przedmiotowej działce, z którego korzystają zawodnicy klubu oraz dzieci i młodzież okolicznych szkół i osiedli klub zbudował ze środków własnych w roku 1962. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przesłuchał również świadków, posiadających wiedzę na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z przesłuchania F. W. po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się doły i dzikie wysypisko śmieci, dopiero w 60-tych latach zaczęto uprawiać sport. Z kolei A. P. zeznał, iż boisko powstało w 1963 r., natomiast po wywłaszczeniu na przedmiotowej nieruchomości były doły z wapnem i dzikie wysypisko śmieci. Zwrócono też uwagę, że do akt sprawy dołączone zostało zdjęcie lotnicze wykonane 1 czerwca 1961 r. na podstawie analizy którego organ I instancji ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...], w granicach parceli l. kat. [...] w roku 1961 była już zagospodarowana zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem przedmiotowy fragment stanowił wyraźnie część urządzonego, trawiastego boiska z zaznaczonymi liniami bocznymi, bramkami itp. Wojewoda uznał, żeo ile o ile zebrany materiał dowodowy wskazuje z wysokim prawdopodobieństwem na to, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w przeciągu 10 lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, to w żadnym razie organ I instancji nawet nie uprawdopodobnił, że realizacja budowy boiska rozpoczęła się przed upływem 7 lat od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Uznał bowiem, że o rozpoczęciu realizacji we wskazanym powyżej okresie celu wywłaszczeniowego nie mogą świadczyć takie ustalenia organu I instancji jak informacje zawarte na oficjalnej stronie internetowej KS [...] (dawniej: Budowlany Klub Sportowy [...]) www.wandalcrakow.dbv.pl: "Początki działalności klubu to 1922 rok, ale oficjalna data powstania to rok 1949", w oparciu o które w ocenie organu I instancji możliwe jest, iż po dacie wybudowania tzw. stadionu głównego tj. po roku 1957 teren położony w jego bliskim sąsiedztwie, objęty niniejszą decyzją został przeznaczony na boisko treningowe, a także fakt, iż w roku 1958 (7 lat po wywłaszczeniu) stadion główny Budowlanego Klubu Sportowego [...] był już zrealizowany, a zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 19.10.2009 r. nr [...] Klubu Sportowego "[...]": "po wybudowaniu boiska głównego ww. działka została przeznaczona na boisko boczne treningowe". Dlatego organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien przeprowadzić rozszerzone postępowanie wyjaśniające, aby w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzić, czy rozpoczęto, czy też nie realizację celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zauważył również, że organ I instancji powinien ewentualnie pozyskać do akt sprawy bardziej czytelny egzemplarz zdjęcia lotniczego z 1961 r. oraz pozyskać do akt sprawy także zdjęcia lotnicze wykonane z okresu wcześniejszego, które mogłyby posłużyć do ustalenia stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym okresie czasu. W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa i przywołał jednoczenie orzecznictwo NSA wskazujące na obowiązek organu administracji publicznej podjęcia wszystkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia danego stanu faktycznego, aby móc wydać decyzje o przekonującej treści. Wojewoda wskazał, że wadliwość zaskarżonej decyzji, jak również fakt, iż wydanie powtórnego, tym razem prawidłowego rozstrzygnięcia musi być poprzedzone przeprowadzeniem znacznego postępowania wyjaśniającego, powoduje obowiązek uchylenia decyzji Starosty z dnia 9 października 2012 r. w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podkreślił również, że przeprowadzenie ww. czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (powołał wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 2393/98 o treści: " Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy"). W skardze do WSA w Krakowie Gmina Miejska zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez uznanie za nieudowodnioną okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia, podczas gdy z całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji wynika, iż cel wywłaszczenia tj. budowa Miasta [...]-budowa boiska sportowego został zrealizowany w 1961 r., a więc w okresie 4 lat od dnia, kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Zarzuciła także naruszenie art. 77 w zw. z art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, a więc niedokonanie oceny dowodu ze zdjęć lotniczych terenu objętego wywłaszczeniem z 1961 r., jak również nieprzeprowadzenie dowodu ze zdjęć lotniczych tego obszaru z wcześniejszego okresu, a to wobec oceny dokonanej przez organ II instancji, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien pozyskać do akt sprawy bardziej czytelny egzemplarz zdjęcia lotniczego z 1961 r., jak również pozyskać zdjęcia lotnicze z okresu wcześniejszego. Strona skarżąca wskazała ponadto, że naruszono art. 80 w zw. z art. 136 kpa poprzez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji, w szczególności pod kątem zrealizowania w ustawowym terminie celu wywłaszczenia, podczas gdy organ administracji publicznej II instancji dokonuje oceny na podstawie całości materiału dowodowego, a w razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Uczestnicy postępowania A. S. i A. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli natomiast sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu organy zasadnie rozpatrywały na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Jak trafnie podniósł Wojewoda w zaskarżonej decyzji dla ustalenia, iż wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż jedna z dwóch wymienionych w art. 137 ust. 1 ugn przesłanek zbędności nieruchomości została zrealizowana w danej sprawie. Organ odwoławczy nie zakwestionował, że ustalenia poczynione przez organ I instancji pozwalają na przyjęcie, że cel wywłaszczenia - boisko sportowe zostało zrealizowane w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Niezrozumiałe jest więc uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu zbadania, czy zachodzi druga z alternatywnych przesłanek zwrotu z art. 137 ugn. W ocenie Sądu, zarzuty Wojewody wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art.137 ugn przez organ I instancji nie były zatem zasadne. Starosta prowadząc postępowanie administracyjne wykorzystał wszystkie dostępne środki dowodowe (istniejącą dokumentację geodezyjną, mapy i zdjęcia lotnicze oraz dokonał oględzin terenu i przesłuchał świadków), zaś zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Sądu, dawał podstawy do orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jeżeli organ odwoławczy uznał za celowe uzupełnienie materiału dowodowego mógł to uczynić w ramach postępowania odwoławczego. Sąd nie uznał bowiem, aby wskazane przez organ II instancji braki w kompletności materiału dowodowego były na tyle poważne, by nie mogły być usunięte przez organ II instancji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy organ odwoławczy dostrzeże braki dotyczące materiału dowodowego sprawy, podstawowym działaniem jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa. Dopiero w sytuacji, gdy takie postępowanie nie umożliwi temu organowi prawidłowego załatwienia sprawy, organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa wykazując, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając w przedmiotowej sprawie wskazane przez organ II instancji braki w materiale dowodowym stwierdzić należy, że zastrzeżenia organu co do "czytelności" zdjęcia lotniczego, czy braku w aktach administracyjnych dokumentu planu generalnego (pomimo, że na 445-446 a.a. znajduje się jego część) mogły zostać wyjaśnione w trybie art.136 kpa. Również w postępowaniu odwoławczym organ ze względu na znaczenie tego dowodu dla rozstrzygnięcia sprawy (wbrew bowiem zarzutom skargi na zdjęciu jest widoczne boisko sportowe wraz z jego liniami i bramkami) powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy data 1 czerwca 1961 r. znajdująca się na odwrocie zdjęcia lotniczego (k. [...] akt adm.) jest datą jego wykonania. I chociaż Wojewoda podaje z jednej strony, że decyzja stała się prawomocna w 1957 r.(ze względu na takie odczytanie daty na klauzuli), a z drugiej wskazuje na okres grudzień 1951- grudzień1961 r., to niewątpliwie zrealizowanie boiska w 1961 r. świadczyłoby, że w trakcie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten został zrealizowany. Dlatego istotne jest wyjaśnienie daty wykonania powyższego zdjęcia lotniczego. Rozpoznając merytorycznie sprawę organ mógł i powinien uzupełnić także rozważania organu I instancji co do zwróconych działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie z zaleceniami WSA w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 15 maja 2006 . sygn. akt II SA/Kr 2240/02. Biorąc powyższe pod uwagę, WSA uznał, że nie zachodziły podstawy do skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 kpa. Ponadto pamiętać należy, że rozwiązanie z art. 136 kpa ma pierwszeństwo przed tym z art. 138 § 2 zd. 1 kpa oraz o zasadzie szybkości postępowania, która byłaby złamana w sytuacji, gdy mając kompetencje do samodzielnego załatwienia sprawy, organ II instancji przekazywałby ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na co zwrócono uwagę w odwołaniu. Podsumowując, organ nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Nie wykazał on bowiem takiego naruszenia przez organ I instancji przepisów kpa, w szczególności art. 7, 77 oraz 80 kpa, którego nie mógłby uzupełnić w trybie art.136 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który, zdaniem organu odwoławczego miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie tj. wykazanie rozpoczęcia(bądź nie) realizacji celu wywłaszczeniowego w ciągu siedmiu lat, od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, jest zbędny dla rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie w celu usunięciu wszystkich braków, o których wyżej mowa, przy pełnym zastosowaniu wymogów postępowania administracyjnego, szczególnie wynikających z przepisów art.7,77 kpa, a następnie wyjaśnić i rozważyć całokształt okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym m.in. aktualną numerację nieruchomości (vide: mapa z projektem podziału z dnia 26 września 2011 r. k. 291 a.a.). W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a,c ora z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.