II GSK 1624/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. U. H. "S." Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 931/13 w sprawie ze skargi P. P. U. H. "S." Spółki z o.o. w R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. U. H. "S." Spółki z o.o. w R. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 931/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. Spółki z o.o. w R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że Spółka pismem z 18 czerwca 2013r. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2010 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), co do zakresu i sposobu stosowania art. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380; dalej: u.o.p.p.), w tym możliwości wydania przez C. (dalej: C.) świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobu będącego podręcznym sprzętem gaśniczym, bez konieczności przeprowadzania oceny warunków techniczno-organizacyjnych u producenta wyrobu i uiszczenia opłaty za taką ocenę. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie Minister powołał się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.). Organ wskazał na brak podstaw do wydania interpretacji we wnioskowanym przez skarżącą trybie ze względu na fakt, że C. nie należy do sektora finansów publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.). Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2013 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2013 r. wniosła Spółka P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Przytaczając stanowisko skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że w jej ocenie, C. należy do jednostek sektora finansów publicznych, a zatem podlega przepisom ustawy o finansach publicznych. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie interpretacji była więc bezpodstawna. Z powodu przekroczenia 30 - dniowego terminu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.s.d.g., w obrocie prawnym funkcjonuje nadto tzw. interpretacja milcząca. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zostało bowiem wydane w przewidzianym terminie, ale zostało doręczone skarżącej później. Także z tej przyczyny należy wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone akty. Zdaniem Sądu I instancji, Minister zasadnie uznał, że w sprawie brak było podstaw do wydania interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., na podstawie wniosku skarżącej z 18 czerwca 2013 r. Skarżąca wystąpiła bowiem do Ministra z wnioskiem o wydanie interpretacji w sprawie, która nie jest objęta zakresem ww. przepisu. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 61a k.p.a. Trafnie Minister wywiódł, że C. - jako instytut badawczy - nie należy do jednostek finansów publicznych, wymienionych w art. 9 u.f.p., a opłaty pobierane przez C. za czynności wymienione w art. 7 ust. 2 u.o.p.p., nie stanowią daniny publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Opłaty te nie są pobierane na rzecz państwa. Stanowią przychód C., zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz ust. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.). Dalej, WSA stwierdził, że skoro brak było podstaw do wydania wnioskowanej interpretacji, to chybione są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 10a ust. 1 u.s.d.g. oraz związana z nimi argumentacja w zakresie obowiązywania tzw. interpretacji milczącej. Termin, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.s.d.g., uważa się za zachowany, jeśli właściwy organ wyda stosowny akt w tym terminie. Późniejsze doręczenie wnioskodawcy tego aktu nie powoduje, że w obrocie prawnym występuje tzw. milcząca interpretacja. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosków zawartych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: (i) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 10a ust. 1 u.s.d.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wymieniony w tym przepisie termin 30 dni uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem właściwy organ opatrzy stosowny akt datą i podpisem a późniejsze doręczenie wnioskodawcy tego aktu nie powoduje, że w obrocie prawnym występuje tzw. "interpretacja milcząca", co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje interpretacja milcząca powstała z mocy prawa, b) art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż opłaty za czynności wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.p. nie mogą stanowić przedmiotu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; (ii) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi z uwagi na fakt, że Sąd nie wyszedł poza granice skargi a w konsekwencji uznał za prawidłową odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie interpretacji w trybie art. 61a § 1 k.p.a. przez Ministra Spraw Wewnętrznych, w sytuacji gdy w sprawie nie wystąpiła przeszkoda przedmiotowa ani podmiotowa do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz w sytuacji, gdy organ dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd wyroku w zakresie zarzutów, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz brak wskazania czytelnych argumentów, które pozwoliłyby rozpoznać przyczyny nieuwzględnienia skargi w zakresie istnienia interpretacji milczącej. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że wydanie interpretacji to nie tylko jej sporządzenie, ale także przekazanie jej treści wnioskodawcy. W konsekwencji, w dniu 25 lipca 2013 r. doszło do powstania z mocy prawa interpretacji uwzględniającej stanowisko skarżącego - interpretacji milczącej organu uwzględniającej stanowisko przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji. Dalej, Spółka podniosła, że C., zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych - jest państwową jednostką organizacyjną, wyodrębnioną pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym. Zgodnie z § 2 ust. 1 Statutu, Instytut jest jednostką organizacyjną P. S. P. Skoro zatem C. jest państwową jednostką organizacyjną oraz jednostką organizacyjną P. S. P. i wykonuje zadania zlecone ustawą w celach zapewnienia powszechnej ochrony przeciwpożarowej, które to zadania zarezerwowane są dla Państwa a obowiązek ponoszenia opłaty za te czynności wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz C. otrzymuje dotacje państwowe na swoją działalność - to należy stwierdzić, że w zakresie tej działalności C. podlega przepisom u.f.p., a tym samym możliwe jest wydanie interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie, nie może też doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony, co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Wprowadzony art. 176 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstawy kasacyjnej oznacza obowiązek podania konkretnych przepisów (ze wskazaniem ich ewentualnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, które - zdaniem strony - zostały naruszone przez Sąd I instancji, wyjaśnienie na czym naruszenie to polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawy, na których została oparta, nie mogły bowiem być uznane za skuteczne. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania nie uzasadnia zarzut błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Błędna wykładnia oznacza mylne zrozumienie treści przepisu. Oparcie skargi na zarzucie błędnej wykładni wymaga wyjaśnienia, w czym przejawia się wadliwość interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji oraz wskazania jak przepis prawidłowo powinien być odczytany. Zarzut sformułowany w pkt (i) a petitum skargi kasacyjnej wymogom tym nie odpowiada. Art. 10 ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji z treści przepisu - w sposób niekwestionowany i prawidłowo - wywiódł jedynie, że przepis określa zakres, elementy oraz procedurę wydawania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia m.in. daniny publicznej. Stwierdził też, że zakresem interpretacji nie mogą być objęte przepisy prawne, które nie dotyczą w szczególności danin publicznych. W rozpoznawanej sprawie zarzut wadliwego zrozumienia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że opłaty za czynności wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie mogą być przedmiotem wniosku o wydanie pisemnej interpretacji. Tak sformułowana podstawa kasacyjna świadczy o tym, że autor skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania prawidłowości zastosowania art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Nie ulega bowiem wątpliwości, że niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. O tym czy ww. art. 10 ust. 1 u.s.d.g. znajduje w sprawie zastosowanie - w tym znaczeniu, że wnioskodawca może skutecznie domagać się wydania interpretacji -przesądza m.in. to - jak w rozpoznawanej sprawie - czy jego wniosek dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez niego daniny publicznej. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia - co do oceny, że C. nie jest jednostką sektora finansów publicznych, a pobierane przez tę jednostkę opłaty nie są daniną publiczną - Sąd I instancji wskazał art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. art. 18 ust. 1 oraz 7 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych, stwierdził też, że instytuty badawcze nie są wymienione w art. 9 u.f.p. W skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia ww. przepisów Sądowi I instancji nie postawiono. Wnioski wyciągnięte przez ten Sąd w rozpoznawanej sprawie z treści tych regulacji - jako niepodważane - pozostają w istocie poza zakresem kontroli kasacyjnej i uznać należy je za wiążące. Zauważyć można jednak, że istotnie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie wyjaśnia pojęcia daniny publicznej. Definicji w tym zakresie należy poszukiwać w treści art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., w myśl którego daniną publiczną są m.in. opłaty lub inne świadczenia pieniężne, obowiązek uiszczenia których na rzecz jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Wypada też zauważyć, że art. 9 u.f.p w punkcie 14 wyłącza z sektora finansów publicznych instytutu badawcze. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże jedynie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stanowi on, że wyroby służące zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzane do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywane przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyroby stanowiące podręczny sprzęt gaśniczy, mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania (art. 7 ust. 1). Według zaś ust. 2 dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, zwane dalej "dopuszczeniami", w formie świadectwa dopuszczenia, wydają jednostki badawczo-rozwojowe P. S. P., wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że z treści przytoczonych regulacji nie można wywieść, że C. jest jednostką sektora finansów publicznych. Bezzasadność zarzutu błędnej wykładni oraz zastosowania art.10 ust. 1 u.s.d.g. rzutuje na ocenę naruszenia w sprawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Skoro bowiem - co było przedmiotem wcześniejszych rozważań - w rozpoznawanej sprawie brak było możliwości, z zastosowaniem w sprawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., wydania w sprawie interpretacji, to znaczy, że w pełni zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a ust. 1 k.p.a. stanowi mianowicie, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oczywiste jest przy tym, że postępowanie nie może być wszczęte gdy brak ku temu materialnoprawnych podstaw. Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji – z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie rozpoznał sprawy w zakresie prawidłowości zastosowania art. 61a ust. 1 k.p.a. W treści pisemnych motywów rozstrzygnięcia zawarto bowiem rozważania co do oceny podstaw odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Za chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, że w ocenie strony uzasadnienie jest zbyt ogólnikowe nie znaczy jeszcze, że uchybia ono wymogom przewidzianym tym przepisem, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pakt 2 p.p.s.a.). Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia również zarzut naruszenia art. 10a ust. 1 u.s.d.g. Istotnie, przepis ten przewiduje tzw. milczące interpretacje, stanowiąc, że interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. W treści przepisu ustawodawca posługuje się zatem pojęciem wydania, nie zaś doręczenia decyzji administracyjnej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim podziela jednak wyrażany w orzecznictwie pogląd, że żądanie udzielenia interpretacji w sprawie niemieszczącej się w katalogu spraw z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. nie wywoła skutku milczącej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II GSK 2456/11). Mając na uwadze poczynione rozważania na tle prawidłowości zastosowania w sprawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. zarzut naruszenia art. 10a ust. 1 tej ustawy nie znajduje więc usprawiedliwienia. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).