II FSK 1510/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Protokolant Marta Wyszkowska, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2212/13 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2212/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "spółką") na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 sierpnia 2013 r. w przedmiocie określenia nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Minister Finansów decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 czerwca 2013 r., w sprawie określenia wysokości nadpłaty (10 675,00 zł) z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 stycznia 2013 r. w wysokości 450 000,00 zł i dokonania jej zwrotu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia 2 stycznia 2013 r. ustalił spółce opłatę legalizacyjną w wysokości 450 000,00 zł, w związku z dokonaną samowolną budową, rozbudową i nadbudową obiektów: zespołu połączonych budynków, budynku gospodarczo - garażowego, dróg i placu parkingowego, usytuowanych na działce o numerze geodezyjnym 16, położonej w miejscowości M., gm. U. Na to postanowienie strona złożyła zażalenie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który - postanowieniem z dnia 18 marca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga w dacie rozstrzygania nie była rozpatrzona. W międzyczasie spółka pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o rozłożenie na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej w części 250 000,00 zł, tj. z wyłączeniem opłaty dotyczącej placu parkingowego. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 11 marca 2013 r. rozłożył na 24 raty, płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca począwszy od marca 2013 r., zapłatę części opłaty legalizacyjnej w kwocie 250 000,00 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 stycznia 2013 r. w łącznej wysokości 450 000,00 zł. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania. Stała się więc ona ostateczna. Następnie, Wojewoda Wielkopolski - wobec uchylenia w całości przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 stycznia 2013 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - decyzją z dnia 26 marca 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 11 marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Od tej decyzji spółka złożyła odwołanie do Ministra Finansów, który - decyzją z dnia 23 maja 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu odwoławczego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która nie została rozpatrzona. Jednocześnie spółka w dniach 25 marca i 26 kwietnia 2013 r. wpłaciła na rachunek Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. kwoty 10 566,00 i 10 619,00 zł, tytułem pierwszej i drugiej z rat, płatnych do dnia 31 marca i 30 kwietnia 2013 r., na jakie została rozłożona zapłata części opłaty legalizacyjnej. W tej sytuacji, Wojewoda Wielkopolski wydał decyzje z dnia 28 marca i 9 maja 2013 r. w sprawie określenia wysokości nadpłat - odpowiednio 10 566,00 i 10 619,00 zł - z tytułu opłaty legalizacyjnej i dokonania ich zwrotu. Od tych decyzji strona złożyła odwołania do Ministra Finansów, który decyzjami odpowiednio z dnia 29 maja 2013 r. i z dnia 4 lipca 2013 r. zaskarżone decyzje utrzymał w mocy. Na decyzję z dnia 29 maja 2013 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która dotychczas nie została rozpatrzona. Następnie spółka dokonała kolejnej wpłaty na rachunek Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. - w dniu 31 maja 2013 r. wpłaciła kwotę 10 675,00 zł, tytułem trzeciej z rat, płatnej do 31 maja 2013 r., na jakie została rozłożona zapłata części opłaty legalizacyjnej. W takim stanie faktycznym, Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie określenia wysokości nadpłaty (10 675,00 zł) z tytułu opłaty legalizacyjnej i dokonania jej zwrotu. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Ministra Finansów. W odwołaniu zawarto wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie ze skargi strony na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 18 marca 2013 r. Wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego został załatwiony odmownie, postanowieniem Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2013 r. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 czerwca 2013 r. W skardze na tę decyzję spółka zarzuciła naruszenie przepisu art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – zwanej dalej "ord. pod."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że uiszczona przez skarżącą w dniu 31 maja 2013 r. tytułem opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną kwota 10.675,00 zł stanowi nadpłatę, które to naruszenie miało znaczący wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 czerwca 2013 r. i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – wskazał, że organ I instancji, jak i organ odwoławczy orzekając w przedmiocie nadpłaty uwzględniały tożsamy stan faktyczny i prawny sprawy. Wynikało z niego, że na skutek ostatecznego postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2013 r., uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 stycznia 2013 r., określającego wysokość opłaty legalizacyjnej przestało istnieć po stronie spółki zobowiązanie do uiszczenia jakiejkolwiek opłaty. Wobec tego, skoro przestało istnieć zobowiązanie z tytułu opłaty legalizacyjnej, tym samym brak było podstaw prawnych do uiszczenia tej opłaty, czy to jednorazowo, czy w systemie ratalnym. Drugorzędne znaczenie ma fakt, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 26 marca 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Ulga w spłacie zobowiązania publicznoprawnego dotyczy samej realizacji tego zobowiązania. W szczególności więc rozłożenie na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej dotyczy samej spłaty takiego zobowiązania. Ustanie bytu prawnego zobowiązania stanowi o braku podstaw do jego realizacji. Na marginesie WSA wskazał, że aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje, iż nie ma podstawy prawnej do stosowania ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej. Sąd stwierdził, że w chwili dokonywania wpłaty przez spółkę kolejnej raty w dniu 31 maja 2013 r., a także w dacie orzekania przez oba organy nie istniało żadne postanowienie określające wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z dokonaną przez skarżącą samowolą budowlaną. Zatem dokonana wpłata nie mogła być zaliczona na poczet jakiegokolwiek zobowiązania istniejącego po stronie spółki i słusznie została potraktowana jako nadpłata. W ocenie WSA, przedłożony nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, uchylający postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2013 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. postanowienia może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie określenia nadpłaty, ale nie może stanowić przesłanki uwzględnienia skargi przez sąd. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną spółki, która wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Spółka na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie zawiera wszelkich koniecznych elementów, w szczególności wyjaśnienia, dlaczego Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów pełnomocnika skarżącej zawartych w skardze z dnia 11 września 2013 r., 2) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania w sprawie w sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku innego toczącego się postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wobec takiej konstrukcji powyższego przepisu uprawniony zatem staje się wniosek, że uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe a inne nie (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, CBOSA). Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił orzeczenie i odniósł się do zarzutów skargi. Opisując przyjęte ustalenia faktyczne wyjaśnił, że w chwili dokonywania wpłaty przez spółkę kolejnej raty w dniu 31 maja 2013 r., a także w dacie orzekania przez organy nie istniało postanowienie określające wysokość opłaty legalizacyjnej w związku z dokonaną przez skarżącą samowolą budowlaną. Skutkowało to brakiem możliwości zaliczenia wpłaty na poczet jakiegokolwiek zobowiązania istniejącego po stronie spółki i słusznie została ona potraktowana jako nadpłata. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchylający postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2013 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie określenia nadpłaty, ale nie może stanowić przesłanki uwzględnienia skargi przez Sąd. W związku z tym nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszukać się braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku któregokolwiek elementu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Konsekwencją powyższych uwag jest stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę podatnika na podstawie art. 151 p.p.s.a. i, wbrew twierdzeniom strony, nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie stwierdzić należy, że stosownie do treści tego przepisu, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W judykaturze (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, publ. w ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 62) podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Przedłożony przez stronę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 557/13, uchylający postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jest nieprawomocny, a skarga kasacyjna wywiedziona od tego orzeczenia oczekuje dopiero na rozpoznanie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że ww. orzeczenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji Ministra Finansów w przedmiocie określenia nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. [pic]