II SA/Go 1119/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 5 metrów oddala skargę. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku M.M. – zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 5 metrów na terenie działki nr [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru budowy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z załączonych rysunków wynika, iż w odległości 0,5 m, 1,0 m oraz 5,0 m od granic działek sąsiednich projektuje się wykonanie szeregów słupów stalowych o rozstawie co 2,0 m i wysokości 4,0 m. Konstrukcja słupów osadzona ma być na betonowych ławach fundamentowych o szerokości 1,0 m i posadowionych na głębokości 1,0 m poniżej poziomu terenu. Pomiędzy słupami projektuje się montaż siatki stalowej plecionej "o oczku 60x60". Tego rodzaju obiekty wykonywane maja być w narożnikach południowej i zachodniej części działki. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją wynikającą z przepisów prawa budowlanego ogrodzenie jest technicznym urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ponadto zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego ogrodzenie oznacza to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur. Ogrodzenie ma na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt niemających prawa wstępu. Tymczasem teren działki nr [...] posiada już wykonane ogrodzenie spełniające powyższą definicję, co wynika z przedłożonych dokumentów. W konsekwencji organ uznał, że zgłoszenie M.M. nie dotyczy ogrodzenia. Spełnia ono bardziej definicję obiektu budowlanego, do których zalicza się również budowlane, gdyż przez budowlane należy rozumieć każdy obiekt nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury. Zgodnie zatem z wymaganiami obowiązujących przepisów prawa budowlanego, objęte przedmiotowym wnioskiem zamierzenie wykracza poza katalog obiektów i robót budowlanych ujętych w art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane i wymaga pozwolenia na budowę. M.M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyjaśniając, że istniejące ogrodzenie nie jest jednolite i nie zapewnia jednakowej ochrony. Część ogrodzenia od strony działki [...] spełnia tylko funkcję ozdobną, gdyż nie ogranicza wejścia zwierząt ani ludzi. W jego ocenie projektowane przez niego obiekty spełniają definicje słownikową ogrodzenia, służą bowiem odgrodzeniu trzech stref od pozostałego terenu, w celu hodowli zwierząt. Odwołujący wskazał, że dla swojego zamierzenia inwestycyjnego potrzebuje zapewnienia większego bezpieczeństwa i stąd mocna konstrukcja sięgająca 4 metrów ponad ziemię. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty, wyjaśniając, iż generalną zasadą wynikającą z ustawy z dnia 14 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowią roboty budowlane wymienione w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor zgłosił budowę ogrodzenia o wysokości 5 m. Miejsca ogrodzenia oznaczono na mapie. Analizując dokumentację oraz argumenty podniesione w odwołaniu w sposób jednoznaczny wynika, że rzeczywistym zamiarem inwestora nie jest budowa ogrodzenia działki nr [...], lecz budowa trzech zagród dla zwierząt. Takie zamierzenie nie znajduje się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody. W uzasadnieniu podniósł argumentacje analogiczną jak w treści odwołania. Jednocześnie uzupełnił ją o wyjaśnienia, zgodnie z którymi każde ogrodzenie działki spełnia funkcje zagrody dla zwierząt ponieważ np. psy chroniące posesję mają za zadanie penetrować wewnętrzną część ogrodzonego terenu, zachowując bezpieczeństwo osób znajdujących się na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o oddalenie skargi M.M., podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U . z 2012 r. poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszonego przez M.M. zamiaru budowy ogrodzenia o wysokości 5 metrów na terenie działki nr [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wyjaśnić zatem należy, iż instytucja zgłoszenia stanowi swoisty wyjątek od sformułowanej w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie generalną zasadą prawa budowlanego jest swoboda zabudowy nieruchomości wyrażona w art. 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Uprawnienie to, jako immamentny element prawa własności, doznaje stosownie do art. 140 k.c. ograniczeń, którymi w pierwszej kolejności są ograniczenia wynikające z przepisów ustawy, w tym także ustawy Prawo budowlane. Podstawową formą ograniczenia jest w tym zakresie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynikający wprost art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślenia zatem wymaga, że regulacja art. 29 – 31 ustawy - Prawo budowlane, wprowadzająca katalog budów oraz robót budowlanych zwolnionych z tego podstawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter wyjątku od zasady co oznacza, co należy interpretować go ściśle. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Z punktu widzenia prawa budowlanego, ogrodzenie może być urządzeniem technicznym, które związane są z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem ( art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), bądź też budowlą, gdy powstaje bez funkcjonalnego – w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - powiązania z innym obiektem budowlanym, tj. każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury ( art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Jakkolwiek prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji ogrodzenia, jednakże w potocznym rozumieniu chodzi niewątpliwie o oddzielenie działki od innych terenów, stanowiące barierę komunikacyjną (wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Lu 603/12). Zgodnie zaś z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego (S. Dubisz /red./, PWN, Warszawa 2003, s. 180) pod pojęciem "ogrodzenie" należy rozumieć: "to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur" (wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 776/10). Zgodnie z językowymi regułami znaczeniowymi należy zatem uznać, iż ogrodzeniem jest każda związana z podłożem konstrukcja, która wzajemnie oddziela od siebie poszczególne działki. Oddzielając, konstrukcja taka ustanawia przeszkodę, która jakkolwiek w różnym stopniu, funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki (wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 292/05). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy – Prawo budowlane odnosi się do ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia, nie ma też znaczenia ani rodzaj materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia (wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 345/12). Dla ustalenia czy dany obiekt jest urządzeniem budowlanym istotne jest więc ustalenie co konkretnie grodzi dana inwestycja (wyrok z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 320/10). Przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony jest w odległości 0,5 m, 1,0 m oraz 5,0 m od granic działek sąsiednich, w narożnikach południowej i zachodniej części działki nr [...]. Zgodnie z założeniami zgłoszenia projektuje się wykonanie szeregów słupów stalowych o rozstawie co 2,0 m i wysokości 4,0 m. Konstrukcja słupów osadzona ma być na betonowych ławach fundamentowych o szerokości 1,0 m i posadowionych na głębokości 1,0 m poniżej poziomu terenu. Pomiędzy słupami projektuje się montaż siatki stalowej plecionej "o oczku 60 x 60". W złożonym do organu II instancji odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. inwestor – M.M. podkreślił, iż projektowane ogrodzenie spełniać będzie funkcję "zagrody dla zwierząt", tym samym spełnia funkcję grodzenia działki i ograniczenia dostępu na ten teren z zewnątrz, w tym z innych, sąsiednich działek, ponieważ otaczające działkę ogrodzenie jest w tym zakresie niewystarczające. Argumentacje tą strona podtrzymała także wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na rozstrzygnięcie Wojewody. Tym samym zdaniem Sądu zgodzić się należy z oceną dokonaną przez organy administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji, iż przedmiotowa inwestycja posadowiona w głębi działki nr [...], w postaci trzech odrębnych odgrodzonych obszarów mających pełnić funkcję zagrody dla zwierząt, nie służy odgrodzeniu wskazanej działki od jakiejkolwiek innej działki sąsiedniej, nie służy stworzeniu bariery komunikacyjnej, a tym samym w sensie logicznym nie pełni funkcji ogrodzenia. Potwierdza to również fakt posadowienia projektowanych obiektów w oddaleniu od granic ewidencyjnych działki. Co więcej, ich konstrukcja, w tym głębokie na 1,0 m osadzenie w gruncie całej konstrukcji oraz jego szczególna wysokość – 5m, potwierdzają zamiar inwestora prowadzenia w nich hodowli zwierząt. Ponadto strona sama przyznała, iż działka posiada już niezależne ogrodzenie, niezależnie od tego, czy w jej ocenie, skutecznie spełnia ono funkcje grodzącą. W konsekwencji wykluczało to zakwalifikowanie projektowanego obiektu jako urządzenia budowlanego, o którym mowa w powołanym już wcześniej przepisie art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, objętego dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy. W ocenie Sądu inwestor zamierza wybudować "wybieg dla zwierząt" w związku z planowaną hodowlą. "Wybieg dla zwierząt", stanowi odrębną kategorię obiektów budowlanych, do której odnoszą się również przepisy techniczno – budowlane (bowiem ich posadowienie może wpływać istotnie na możliwość zabudowy sąsiednich nieruchomości), nie objętych dyspozycją art. 29 – 31 ustawy – Prawo budowlane, a zatem dla jego budowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W powyższym zakresie zarzuty skargi nie znajdują zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie składu orzekającego uzasadniało natomiast wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie więc zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa. Co więcej wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zaskarżona decyzja zawiera obszerne wyjaśnienie podstawy prawnej oraz przesłanek, którymi kierował się organ dokonując oceny sprawy oraz wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Mając powyższe okoliczności na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.