II OSK 2061/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/13 odrzucającego skargę A. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 11 czerwca 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 299/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 11 czerwca 2012 r. Sąd I instancji wskazał, że skargą z dnia 28 sierpnia 2012 r. A. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania zażalenia z dnia 11 czerwca 2012 r., wniesionego od postanowienia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 maja 2013 r., uzupełnionej następnie pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o odrzucenie skargi, argumentując powyższe faktem, że skarżący wniósł w tym samym dniu 28 sierpnia 2012 r. zarówno skargę na bezczynność organu, jak również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przejawiające się w przekroczeniu terminów do rozpoznania sprawy administracyjnej. Zatem zdaniem organu nie można przyjąć, że zostały wyczerpane środki zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 tej ustawy przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, warunkiem skutecznego jej wniesienia do sądu administracyjnego jest wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. A. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia z dnia 11 czerwca 2012 r. na postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W tej sytuacji skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu winien wezwać Ministra Spraw Wewnętrznych do usunięcia naruszenia prawa. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący wezwanie takie złożył (pismo z dnia 28 sierpnia 2012 r.), jednakże w tym samym dniu, w którym wniósł skargę na bezczynność organu. Obydwa dokumenty zostały bowiem wniesione do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 28 sierpnia 2012 r. Tym samym skarżący nie pozwolił nawet organowi zapoznać się z treścią powyższego wezwania i odnieść się do ewentualnych nieprawidłowości w postępowaniu. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sąd Administracyjnego skierowanie zażalenia na bezczynność organu w dniu skierowania skargi, nie może być uznane za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 kpa zupełnie niecelowym, postępowanie zaś prowadzone przez organ odwoławczy – mające na celu dokonanie stosownych ustaleń zmierzających do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, czy też podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości – iluzorycznym. Powyższe stanowisko zostało przedstawione m. in. w postanowieniach NSA: z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 867/12; z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 914/12. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie mu przysługiwały w sprawie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisu i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy brak jest w stanie faktycznym sprawy ustawowych podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.) Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Spraw Wewnętrznych, zatem skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność był obowiązany wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z jednoczesnym wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący jednocześnie, drogą elektroniczną, przesłał do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania zażalenia. Jak wynika z przepisów Działu I Rozdziału 7 (Załatwianie spraw) i Rozdziału 10 (Terminy) Kodeksu postępowania administracyjnego najmniejszą jednostką czasu, która obowiązuje w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi sądowej jest dzień. Wobec tego wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, a praktycznie w tym samym momencie, należało zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia". Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność oznaczałoby, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie zbędnym formalizmem i przepis art. 37 k.p.a. w gruncie rzeczy jest zbędny. Uznać zatem należy, że dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie jednocześnie z tym środkiem, strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby skarżący przed skierowaniem do Sądu skargi na bezczynność wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a więc wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia. Nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy bez wpływu na jej rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że dla oceny czy doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność nie ma znaczenia sposób rozpatrzenia środka zaskarżenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.