I OSK 1262/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1522/13 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1522/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w Kętach. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym J. K. zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Kętach z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] w całości, zarzucając jej: 1. niewyjaśnienie przez Radę Miejską w Kętach, czy nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy została ona nabyta przez Gminę Kęty w celu poszerzenia drogi gminnej, które to uchybienie skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 2. niewyjaśnienie przez organ jednostki samorządu terytorialnego, czy zbycie wymienionej wyżej nieruchomości pozwoli na poprawę zagospodarowania nieruchomości należącej do A. i F. C.; 3. naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wyraźne wskazanie w treści zaskarżonej uchwały nabywców objętej nią nieruchomości w sytuacji, gdy uchwała taka przesądza jedynie, czy dana nieruchomość ma pozostać w zasobie gminy czy też zostać zbyta na rzecz osoby trzeciej. W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Kętach zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J. K. wskazał, że naruszenie jego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę polega na tym, iż jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położonej w Kętach przy ul. [...], natomiast nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] miała służyć poszerzeniu drogi, która umożliwia dostęp do innych nieruchomości położonych wzdłuż ulicy [...], w tym m.in. do działki należącej do skarżącego. Interes prawny skarżącego znajduje zatem oparcie w przepisach kodeksu cywilnego regulujących prawo własności, a przede wszystkim w treści art. 145 § 1 k.c., zgodnie z którym nieruchomość powinna mieć odpowiedni dostęp do drogi publicznej i przewidującym roszczenia mające taki dostęp zapewnić. Skarżący wywodził, że uchwała z dnia [...] września 2013 r. narusza jego interes prawny, gdyż jej wykonanie spowoduje, iż działka nr [...] nie będzie mogła posłużyć do poszerzenia drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości, a tym samym do zapewnienia odpowiedniego dostępu do tej nieruchomości. Skarżący podniósł również, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby Rada Miejska w Kętach przeprowadziła jakiekolwiek czynności w celu ustalenia, czy w odniesieniu do działki nr [...] są spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim organ jednostki samorządu terytorialnego nie ustalił, czy zbycie powyższej działki pozwoli na poprawę zagospodarowania nieruchomości należącej do A. i F. C.. Nadto w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Kętach nie tylko wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości bez zachowania trybu przetargowego, lecz również wskazała wprost podmioty, z którymi ma być zawarta umowa sprzedaży. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż uchwała w przedmiocie zwolnienia z przetargu (...) nie jest podejmowaniem czynności sprzedaży, nie wskazuje się w niej przyszłego nabywcy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kętów wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,0033 ha położona w Kętach nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Kęty działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną - kontur [...]. Wskazał dalej, że projekt uchwały przygotowano na wniosek A. i F. C. zam. Kęty ul. [...], z dnia 27 lutego 2013 r., będących współwłaścicielami zabudowanej działki nr [...] przylegającej w części zachodniej do działki gminnej nr [...] położonej w Kętach. Działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką gminną nr [...] przeznaczoną do sprzedaży, dlatego skarżący w przedmiocie stwierdzenia nieważności podjętej uchwały nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa. Powołana treść art. 145 § 1 kodeksu cywilnego tylko potwierdza stan faktyczny, że skarżący posiada bezpośredni dostęp do drogi asfaltowej zlokalizowanej na działce nr [...]. Dalej organ wskazał, że ogrodzona część działki nr [...] użytkowana jest przez A. i F. C. właścicieli bezpośrednio przyległej zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości. Działka nr [...] wraz z posesją Państwa C. stanowiła w przeszłości własność rodziców Pani C. i posiadała wspólne ogrodzenie. Gmina Kęty nigdy nie weszła w posiadanie działki nr [...] będącej przedmiotem skargi. W związku z czym poprzednim właścicielom przysługuje jej zwrot na podstawie odrębnych przepisów. Sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym umożliwi uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. W dniu 8 października 2013r. J. K. wystąpił z pismem wzywającym Radę Miejską w Kętach do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego uchwałą z dnia [...] września 2013r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości położonej w Kętach. Przedmiotowe wezwanie nie zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na brak interesu prawnego bądź uprawnienia po stronie wnioskodawcy, stanowiącego warunek sine qua non legitymacji skargowej każdego podmiotu sięgającego po ochronę przewidzianą normą z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oddalając skargę J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Sąd wskazał, że przepis art. 145 § 1 k.c. ustanawia prawo (roszczenie) właściciela nieruchomości nie mającej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej ("izolowanej") do żądania ustanowienia służebności drogowej w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Dalej Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną przy ul. [...]. Nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] (będąca przedmiotem uchwały) leży po przeciwnej stronie ul. [...] i w oddaleniu od działki skarżącego (mapa - k. 13 akt administracyjnych). Z tego względu sprzedaż działki stanowiącej wąski klin o powierzchni 33 m kwadratowych, w żaden sposób nie graniczącej, sąsiadującej czy przylegającej do działki skarżącego nie wpływa na jego prawo własności, nie ogranicza go ani nie wywołuje negatywnych następstw wobec tego prawa. Na powyższy wyrok Sądu I instancji J. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną skarżący oparł na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na: 1. wyinterpretowaniu z jego treści bezwzględnego wymogu, aby "interes prawny lub uprawnienie", o którym stanowi powyższa norma wynikał z normy prawa administracyjnego lub miał charakter tzw. publicznego prawa podmiotowego, podczas gdy w pełni wystarczającym jest, aby interes prawny (bądź uprawnienie) wynikał z treści przepisów prawa materialnego, bez względu na to, do jakiego działu prawa (cywilnego czy administracyjnego) one należą; 2. błędnej ocenie, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w sposób konkretny i bezpośredni w sferę interesów skarżącego tj. nie wywołuje dla niego żadnych negatywnych konsekwencji w sytuacji, gdy ze względu na treść zaskarżonej uchwały skarżący traci możliwość poszerzenia drogi prowadzącej do nieruchomości stanowiącej jego własność, co zaś wpływa bezpośrednio i konkretnie na jej wartość rynkową, a wskutek powyższych uchybień skarżący został pozbawiony zagwarantowanego mu przez Konstytucję RP dostępu do drogi sądowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej wedle norm przepisanych. Skarżący uznał orzeczenie Sądu I instancji za nietrafne, albowiem Sąd ten w sposób nieprawidłowy zinterpretował treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że interes prawny, o którym stanowi wymieniona norma, musi znajdować podstawę w przepisie prawa materialnego o charakterze publicznoprawnym, co więcej, przepis ten musi stanowić podstawę dla skonstruowania tzw. publicznego prawa podmiotowego. Ten pogląd nie został co prawda wyrażony wprost, ale wynika z innych twierdzeń Sądu. Odmówił on bowiem uznania art 145 k.c. za źródło interesu prawnego skarżącego, gdyż ustanowienie drogi koniecznej to "typowa sprawa cywilna" w rozumieniu k.p.c. Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, interes prawny nie może wynikać z przepisów o samorządzie gminnym, gdyż nie można z nich wyinterpretować tzw. publicznego prawa podmiotowego. Sąd I instancji sformułował w ten sposób nie znany ustawie o samorządzie gminnym wymóg skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy wskazując na przesłanki dopuszczalności skargi na akt prawa miejscowego nie wymaga bowiem wykazania naruszenia konkretnego przepisu prawa, czy prawa podmiotowego, ale interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnie przyjmuje się, że interes prawny lub uprawnienie musi mieć swoje źródło w normie prawa materialnego, ale nie wprowadza się dalszego ograniczenia w postaci przynależności danej normy do dziedziny prawa publicznego, czy istnienia tzw. publicznego prawa podmiotowego. W wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego za podstawę interesu prawnego uznawane było prawo własności, a więc instytucja regulowana przez kodeks cywilny (por. np. wyr. NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, Legalis). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że swój interes prawny wywodzi z art.145 k.c. Przepis ten (literalnie reguluje on uprawnienie do ustanowienia drogi koniecznej) świadczy o istnieniu intencji ustawodawcy, zgodnie z którą każda nieruchomość powinna mieć odpowiedni dostęp do drogi publicznej, a jeśli go nie posiada, to jej właściciel może domagać się jego ustanowienia. Skoro właściciel nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej może żądać jego przyznania, to tym bardziej właściciel gruntu, któremu taki dostęp przysługuje, ale nie jest on odpowiedni (wystarczający) do jego potrzeb, może podejmować czynności w celu jego poszerzenia. Zdaniem skarżącego nie jest również trafne twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona uchwała nie wywiera negatywnych konsekwencji dla skarżącego. Naruszenie interesu prawnego w tej sprawie polega na tym, że sprzedaż działki objętej uchwałą Rady Miejskiej w Kętach spowoduje, iż ostatecznie uniemożliwione zostanie poszerzenie drogi prowadzącej m.in. do działki skarżącego. Przez to niemożliwe stanie się np.: przekształcenie jej z drogi jednokierunkowej w dwukierunkową, a zatem dającej większe możliwości komunikacji mieszkańcom pobliskich nieruchomości. To zaś ma bezpośredni i negatywny wpływ na wartość prawa własności przysługującego skarżącemu, jest bowiem okolicznością powszechnie znaną, a przez to nie wymagającą dowodu, że ceny rynkowe nieruchomości, które mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej są wyższe niż w przypadku gruntów takiego dostępu nie posiadających. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Merytoryczne odniesienie się do treści skargi kasacyjnej było możliwe, wobec spełnienia przez przedmiotowy środek odwoławczy warunków formalnych określonych w art. 175 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( a więc nie w całokształcie sprawy i łączących się z nią zagadnień prawnych), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania, w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego uzależniony był zatem od oceny, czy zarzuty zgłoszone w konkretnym środku odwoławczym, w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mogły doprowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku i konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było do tego przesłanek. Wskazać trzeba, że legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oparta została na kryterium naruszenia interesu prawnego. Oznacza to, że do uwzględnienia skargi konieczne jest stwierdzenie naruszenia przez zaskarżony akt interesu prawnego strony, który to interes powinien być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Nie może w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. poszukiwać ochrony przed sądem osoba, która nie wykaże naruszenia dokonanego czynnością lub aktem organu administracji publicznej, a dotyczącego jej własnego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 20120 r., sygn. akt I OSK 455/10, CBOSA). W sprawie niniejszej naruszenia interesu prawnego o cechach wyżej wymienionych Sąd I instancji nie stwierdził, a stanowisko to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowi art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651), dalej, u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przytoczony przepis ustanawia wyjątek od zbycia nieruchomości gminnych w drodze przetargu, który stanowi zasadę (art. 37 ust. 1 u.g.n.). Jak wynika z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zwolnienie od trybu przetargowego wymaga łącznego spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej do będącej przedmiotem zwolnienia oraz brak możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Z oczywistych względów najbardziej zainteresowanym bezprzetargowym nabyciem nieruchomości spełniającej powyższe cechy jest właściciel nieruchomości przyległej. W doktrynie wskazuje się jednak, że podjęcie uchwały w warunkach wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. może mieć miejsce także wówczas, gdy zainteresowanych nabyciem jest kilka podmiotów (właścicieli sąsiednich działek), a przedmiotowe zbycie nie musi wcale prowadzić do przyłączenia nieruchomości zbywanej bezprzetargowo do nieruchomości sąsiedniej (vide: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s.199). Uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przesądza bowiem tylko, czy określona nieruchomość ma pozostać w zasobie gminy, czy można ją zbyć osobie trzeciej. Jest wykonaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej, natomiast nie decyduje o osobie nabywcy. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną przy ul. [...]. Nieruchomość będąca przedmiotem uchwały (działka ewidencyjna nr [...]) leży po przeciwnej stronie ul. [...] i w oddaleniu od działki skarżącego kasacyjnie. Słuszne są zatem twierdzenia Sądu I instancji, że sprzedaż działki stanowiącej klin o powierzchni 33 m kwadratowych, w żaden sposób nie graniczącej, sąsiadującej czy przylegającej do działki skarżącego nie wpłynie na prawo własności skarżącego, nie ograniczy tego prawa, ani nie wywoła negatywnych wobec niego następstw. Jako źródło naruszonego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą kasator wskazał art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z wskazanym przepisem jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Wskazany wyżej przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on żądania ustanowienia służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustanowienie powyższego prawa sąd bada, czy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 Kc. Ustanowienie służebności drogi koniecznej następuje w szczególnych okolicznościach i jest prawem przyznanym za wynagrodzeniem. Niezadowolenie skarżącego z parametrów drogi – ul. [...] - nie jest tożsame ze spełnieniem przesłanek z art. 145 Kc. Argumentacja skargi kasacyjnej zgodnie z którą sprzedaż działki ewidencyjnej nr [...] uniemożliwi poszerzenie drogi ul. [...], a przez to utrudni, czy też uniemożliwi zapewnienie właściwego połączenia drogowego nieruchomości skarżącego, należy uznać za chybioną, w żaden sposób nie dającą się powiązać z treścią art. 145 Kc. Należy też zwrócić uwagę, że wydzielona działka nr [...] w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Kęty położona jest w obszarze zabudowy jednorodzinnej. Z akt sprawy wynika, że planowana jest przebudowa drogi ul. [...], jednak projekt przebudowy nie uwzględnia działki nr [...] w pasie tej drogi. Tym samym prognozy kasatora dotyczące zmiany parametrów drogi, poprzez jej poszerzenie o nieruchomość - działkę nr [...], nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, nie publikowany). Przy czym, w przypadku przesłanki z art. 101 u.s.g., interes prawny skarżącego powinien być dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2530/01, Lex nr 81964). Skarżący kasacyjnie nie wskazał normy prawa materialnego (powszechnie obowiązującego), z której wywodzi swoje prawo, które na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały zostało naruszone. Normę taką, jak wyżej wywiedziono, nie stanowi przepis art. 145 Kc. Wobec powyższego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym kasator nie wykazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji