I OSK 1391/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/13 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 29 marca 2013 r. nr 28 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego skreślającego z ewidencji podoficerów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1133/13, oddalił skargę A.P. na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 29 marca 2013 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego skreślającego z ewidencji podoficerów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Sztabu Generalnego WP postanowieniem nr 28 z dnia 29 marca 2013 r. utrzymał w mocy, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., postanowienie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr 106 z dnia 20 lutego 2013 r., którym to postanowieniem odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu nr 072/PZ z dnia 27 sierpnia 1986 r. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ podał art. 157 k.p.a. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że A.P. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu o skreśleniu z listy podoficerów na podstawie art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa (o stwierdzenie nieważności rozkazu nr [..]) była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2406/11, który wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. oddalił skargę. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wyrok powyższy ma powagę rzeczy osądzonej i wiąże organ zgodnie z art. 170 tej ustawy. Powołał się jednocześnie na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionując zaskarżone postanowienie skarżący wywodził, iż do chwili obecnej (od 1986 r.) nie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. Podkreślał, że żąda zwolnienia z zawodowej służby wojskowej na podstawie orzeczenia RWKL w [..]nr [..]z dnia 19 maja 1986 r. Jednocześnie wnosił o wypłacenie odprawy w wysokości 800.000 PLN. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji zauważył, że z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2406/11 wynika, iż przedmiotem tegoż postępowania było stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia 27 sierpnia 1986 r. nr [..]w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. Oznacza to, że zarówno postępowanie w sprawie II SA/Wa 2406/11, jak i przedmiotowe postępowanie dotyczyły wzruszenia w różnych trybach nadzwyczajnych tego samego rozkazu personalnego z 1986 r. Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2406/11 organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 27 sierpnia 1986 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie natomiast, organ odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. na podstawie art. 157 k.p.a. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w obydwu sprawach o stwierdzenie nieważności, tj. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2406/11 oraz w sprawie niniejszej, A.P. wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia 27 sierpnia 1986 r. nr [..], mocą którego skreślono go z ewidencji podoficerów. Sąd wskazał ponadto, iż powyższy rozkaz jest rozkazem ewidencyjnym, a od takiego aktu nie przysługuje prawo do jego zaskarżenia w trybie zwykłym, a tym bardziej w trybie nadzwyczajnym. Ponadto Sąd I instancji dodał, że w dniu wydania tegoż rozkazu personalnego, zgodnie z treścią art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., przepisów k.p.a. nie stosowało się do spraw należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej. Orzeczenia organów wojskowych były wyłączone spod kontroli sądowoadministracyjnej. Tym bardziej wyłączeniu podlegać musi weryfikacja tych orzeczeń (rozkazów personalnych) w trybie nadzorczym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.P., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi (a także zaakceptowanie przez Sąd niepełnie ustalonego stanu faktycznego przez organy) - pominięcie okoliczności faktycznych, które miały miejsce przed wydaniem przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (dalej: "Szefa SGWP") postanowienia nr 28 z dnia 29 marca 2013 r. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena stanu faktycznego budzi podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji została ograniczona jedynie do wybranych okoliczności, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę całego wyroku. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ustalił stan faktyczny i odniósł się do niego w uzasadnieniu wyroku, dokonałby odmiennej kwalifikacji prawnej charakteru rozkazu personalnego z 1986 r.; 2) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi (a także zaakceptowanie przez Sąd niepełnie ustalonego stanu faktycznego przez organy) - pominięcie okoliczności faktycznych, które miały miejsce przed wydaniem przez Szefa SGWP postanowienia nr 28 z dnia 29 marca 2013 r., a co za tym idzie - poprzez nieskontrolowanie całości zawisłej sprawy, co doprowadziło do podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowych ustaleń organu w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz treści żądań Skarżącego; 3) art. 3 § 2 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 26 maja 1990 r. w zw. z art. 2 i 3 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 24 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 34, poz. 201), poprzez nieprawidłowe uznanie, że do rozkazu z 1986 r. mają zastosowanie przepisy k.p.a. obowiązujące w roku 1986 i niniejszym rozkaz nie podlega kontroli ani w administracyjnym toku postępowania ani kontroli sądowoadministracyjnej. Właściwe zastosowanie tych przepisów polegałoby na uznaniu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie obecne przepisy administracyjnego prawa procesowego, a rozkaz podlega zarówno przepisom k.p.a. jak i podlega kontroli sądowoadministracyjnej; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego i nieuchylenie postanowienia Szefa SGWP nr [..]z dnia 29 marca 2013 r. i poprzedzającego go postanowienia Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (dalej: "Szefa IWSZ") nr [..]z dnia 20 lutego 2013 r. pomimo tego że zostały wydane niezgodnie z prawem organy administracji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia 27 sierpnia 1986 r. nr [..]naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156-159 k.p.a. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) § 182 ust. 4 i 192 § 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 45/MON z 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.Rozk. MON z 1970 r. nr 16, poz. 83, ze zm., dalej: "zarządzenie 45/MON"), poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, polegającą na tym, że rozkaz personalny zwalniający ze służby wojskowej nie jest decyzją administracyjną, dotyczącą praw i obowiązków, w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Właściwa wykładnia tych przepisów polega na uznaniu, że rozkaz stanowi odpowiednik decyzji administracyjnej, która dotyczyła interesu prawnego skarżącego, a w rezultacie do rozkazu ma zastosowanie tryb nieważnościowy przewidziany w k.p.a. W przypadku skarżącego nie doszło do zwolnienia ze służby wojskowej z mocy prawa, gdyż w momencie uprawomocnienia się kary degradacji, skarżący nie był już żołnierzem (powinien zostać zwolniony ze służby wojskowej wcześniej jako niezdolny do służby wojskowej, co stwierdzono orzeczeniem wojskowej komisji lekarskiej). W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Sztabu Generalnego WP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Nietrafne są zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, poprzez które jej autor próbuje wykazać, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Jak wynika z akt sprawy stan faktyczny jest jednoznaczny, a mianowicie w dniu 19 maja 1986r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [..]wydała orzeczenie stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do zawodowej służby wojskowej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Okręgową Wojskową Komisję Lekarską w dniu 5 czerwca 1986r. Ponieważ w dniu 11 lipca 1986r. uprawomocnił się wyrok Sądu Marynarki Wojennej w [..]z dnia 3 lipca 1986r., którym skarżący został skazany na karę degradacji w dniu 27 sierpnia 1986r. Dowódca [..]Okręgu Wojskowego wydał rozkaz personalny o skreśleniu skarżącego z listy podoficerów. W sprawie nie jest natomiast sporne, że nigdy nie został wydany rozkaz o zwolnieniu ze służby w związku z uznaniem skarżącego za trwale niezdolnego do służby. Tym samym zarzucane w skardze kasacyjnej nieuwzględnienie tej okoliczności nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Oznacza to z kolei, że nietrafne są zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. Podstawowy problem jaki pojawił się w niniejszej sprawie to problem charakteru i dopuszczalności wzruszenia rozkazu o skreśleniu skarżącego z listy podoficerów w związku z degradacją skarżącego, dokonana prawomocnym wyrokiem Sądu. Zgodnie z § 198 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 9 września 1070R. [..]w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dziennik Rozkazów Nr. 16 , poz. 83 ) żołnierz zawodowy skazany prawomocnym wyrokiem Sądu na karę pozbawienia praw publicznych lub degradacji zostaje z mocy prawa zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się wyroku. Podstawę zwolnienia żołnierza stanowi prawomocny wyrok Sądu ( ust. 2 ). Wymieniony rozkaz z dnia 27 sierpnia 1986r. nie stanowił decyzji administracyjnej do której miałyby zastosowanie przepisy K.p.a. Powyższy rozkaz oznaczał jedynie stwierdzenie zaistniałego faktu potwierdzającego, że stosunek służbowy żołnierza zawodowego został rozwiązany. Rozkazu tego nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej wywołującej skutki w sferze zewnętrznej. Nie kształtuje on ani nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego. Z uwagi na to, że omawiany rozkaz (wydany dla celów ewidencyjnych), nie mógł być poddany kontroli w administracyjnym toku instancji, to niedopuszczalne było również badanie go pod kątem wystąpienia przesłanek warunkujących stwierdzenie jego nieważności. Cel ewidencyjny oznacza wyłącznie zarejestrowanie faktu, że żołnierz został zwolniony ( stosunek służbowy został rozwiązany ), a nie zwolnienie powodujące rozwiązanie stosunku służbowego ( por. uzasadnienie wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2002r. w sprawie sygn. OSA 9/1 ). Rozkaz wydawany dla celów ewidencyjnych to swoiste "poświadczenie", akt zbliżony swym charakterem do zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. z tą różnicą, iż wydawane jest one w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu, a nie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie ( por. wyrok NSA z dnia I OSK 1683/10 CBOiS ). Także obecnie obowiązujące uregulowania w tej materii ( ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dnia 11 września 2003r. oraz rozporządzenie w sprawie zwalniania zołnierzy... ) przesądzają o tym , że decyzja o zwolnieniu żołnierza ze służby wojskowej w związku z wymierzeniem mu przez Sąd kary degradacji wydawana jest do celów ewidencyjnych, z dniem uprawomocnienia się orzeczenia odpowiedniego organu - § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej ( Dz. U z 2014r. poz. 670 ). Taki sam charakter mają wydawane na gruncie aktualnie obowiązującej pragmatyki służbowej m.in. rozkazy o zwolnieniu żołnierza z zawodowego służby wojskowej z uwagi na wydane orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność do służby. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2013r. I OZ 29/13 LEX nr 1323402 rozkaz personalny stwierdzający fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia, wydawany do celów ewidencyjnych, nie podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. Rozkaz wydany na podstawie art. 115 ust. 3 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza, nie wpływa na jego prawa i obowiązki, a jedynie ma za zadanie rejestrować zdarzenie i jego skutek prawny występujący z mocy ustawy. Charakter rozkazu o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby wojskowej wskutek wydania prawomocnego wyroku skazującego żołnierza na karę degradacji (rozkaz dla celów ewidencyjnych , nie mający cech decyzji administracyjnej ) przesądza o tym, że niedopuszczalne prawnie jest skorzystanie przez żołnierza ze środków prawnych przewidzianych w art. 154 -156 K.p.a. W takim przypadku stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro rozkaz o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej ani kiedyś, ani na gruncie aktualnie obowiązującego prawa nie był decyzją administracyjną to odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego jakie przepisy K.p.a. ( stare, czy aktualne ) mają zastosowanie jest zbyteczne. Oznacza to też, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.