VII SA/Wa 2667/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących A. Ł. i J. Ł. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. i J. Ł. jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2013 r. znak[...], wydane w następującycm stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. i J. Ł. wnieśli o zawieszenie postępowania, wszczętego przez Wojewodę [...]na wniosek zarządcy drogi z [...]września 2012 r., w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...][...]–[...]w km 0+000 – 16+776", “do czasu przywrócenia granic sprzed moderniacji pomiędzy działkami nr [...]i [...]z działkami nr [...],[...],[...]". W uzasadnieniu wniosku A. i J. Ł. wskazali, że postępowanie o przywrócenie granic trwa od 2008 r. i w chwili obecnej rozpatruje je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Związane jest z wyliczeniem powierzchni działek i administracyjnym ustaleniem granic, co uprawnia do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z [...]listopada 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 123, art. 97 § 1, art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił zawieszenia postępowania z wniosku A. i J. Ł. w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż okoliczności przywołane we wniosku o zawieszenie postępowania nie uzasadniają ani zastosowania art. 97 § 1 (w tym pkt 4), ani przepisu art. 98 § 1 k.p.a. W kontekście tej pierwszej regulacji prawnej organ wskazał przede wszystkim na to, iż wniosek o zawieszenie postępowania wymienia działki, będące w posiadaniu innych podmiotów, a nie wnoszących o zawieszenie. Nadto organ stwierdził, że dokumentem, na podstawie którego organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustala strony tego postępowania, jest kataster nieruchomości. Zgromadzone dokumenty w tym zakresie pozwalają na ustalenie nie tylko numerów i granic ale również powierzchni nieruchomości. Dodatkowo pomocnym materiałem są mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzone przez osobę do tego uprawnioną i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Pismem z [...]grudnia 2012 r. A. i J. Ł. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...]z [...]listopada 2012 r., zgodnie z pouczeniem w nim zawartym. Postanowieniem z [...]września 2013 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. i J. Ł., utrzymał zaskarżone postanowienie Wojewody [...]w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych we wniosku przez skarżących. W skardze na ww. postanowienie z [...]września 2013 r. znak: [...], skarżący – A. i J. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iz Wojewoda nie powinien wydać decyzji kończącej postępowanie główne, opierając się na nie ostatecznym i zaskarżonym w toku instancji postanowieniu uzgadniającym projekt decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. W myśl zaś § 2 cytowanego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione, które to czyniły koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności. Przypomnieć należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących wniesionego na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania, w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie główne, z uwagi na jego przedmiot, prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Przy czym, zgodnie z art. 11c tej ustawy, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Wskazana ustawa nie reguluje instytucji zawieszenia postępowania, a wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Analizując te przepisy, w szczególności art. 101 § 3 k.p.a., należało zaś stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zapadło bez podstawy prawnej. Rozwijając powyższe, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl zaś ww. art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a wobec takiego jego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecnie obowiązujące brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. (w tym, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec wydania postanowienia organu I instancji w dniu [...]listopada 2012 r.), należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualną treść art. 101 par. 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". NSA, w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. NSA zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał NSA, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Podzielając powyższe Sąd orzekając w niniejszej sprawie zauważa nadto, iż strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć (nie tamujących biegu postępowania administracyjnego) nie zostaje jednak pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż – na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (na co również w powyżej przywołanych wyrokach zwrócono uwagę). Zatem, z powyższego wynika, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ II instancji winien był więc zareagować stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy, i stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia. Wskazany przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis art. 134, obliguje organ II instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a to zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji. W efekcie, organ ten wydał postanowienie merytorycznie odnosząc się w nim do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, które to musiało być ocenione jako podjęte bez podstawy prawnej (skoro żaden przepis prawa nie uprawniał organu do tego rodzaju działania). Pozbawione znaczenia prawnego jest przy tym błędne pouczenie skarżących o możliwości wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu organu I instancji. Dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ I instancji wadliwe pouczenie pozostaje w sprawie bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia stron w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08). Ponownie orzekając w sprawie organ II instancji rozpatrzy zażalenie skarżących, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uwzględnieniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.