II OSK 2233/12

Dnia 18 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 357/12 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. K. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 2233/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 ze zm. dalej ustawy Prawo budowlane) nałożył na E. K. obowiązek zamurowania 3 otworów okiennych w ścianie południowej budynku od strony dz. nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w pkt 2 decyzji sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w miejscowości O., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2011 r. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...], a następnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011r. Dalej organ wskazał, że podczas kontroli robót budowlanych przeprowadzonych [...] września 2010 r., stwierdził, iż na działce nr [...] inwestor – E. K. wybudował, na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1997 r., jednorodzinny budynek mieszkalny. Organ stwierdził również, że budynek zrealizowany jest w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa polegają na zmianie lokalizacji budynku w stosunku do granic nieruchomości - projektowano odległość 4,0 m od granicy dz. nr [...], a budynek usytuowano w odległości 3,0-3,30 m, oraz na zmianie lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe. Zmiany zostały opatrzone podpisem i pieczątką projektanta K. K. z datą [...] lipca 1997r. Zmiana nastąpiła więc już po udzieleniu pozwolenia na budowę, ale nie była poprzedzona zmianą pozwolenia na budowę. Z pomiarów wykonanych w dniu [...] września 2010 r. wynika, że budynek mieszkalny jest obecnie usytuowany w odległości od 3,0 do 3,30 m do granicy z dz. nr [...], a pomiędzy budynkami na działkach nr [...] i [...] nie zachowano odległości 8,0 m. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania wynikającego z niej obowiązku i w tym zakresie orzekł, że obowiązek należy wykonać do dnia 30 kwietnia 2012 r. W pozostałym zakresie decyzja została utrzymana w mocy. Organ podkreślił, że w przypadku jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, iż w trakcie robót budowlanych realizowanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestor dokonuje odstępstw od w/w projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, które w myśl definicji zawartej w przepisie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego uznać należy za odstępstwa istotne, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc zatem pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz przyjętą na jego podstawie, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, prawidłową kwalifikację dokonanych przez inwestora odstępstw, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania oparty na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w zakresie projektu zagospodarowania działki. Za uzasadniony i znajdujący oparcie w w/w przepisie uznał również nakaz wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych w południowej ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Aktualna lokalizacja w/w obiektu względem sąsiedniej działki budowlanej (nr [...]) narusza bowiem zasady sytuowania budynków na działce budowlanej uregulowane w przepisie § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, na zasadzie przepisu art. 330 pkt 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł E. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, podczas gdy prawidłowe odniesienie wskazanej normy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego nakazuje przyjąć, iż nie zachodziła konieczność nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nawet przyjęcie odmiennego stanowiska nakazało uwzględnić w wydanym rozstrzygnięciu proporcjonalność środka przymusu nałożonego na skarżącego. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie zbyt dolegliwego obowiązku, podczas gdy całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy materialnoprawne nakazywały uwzględnić zasadę proporcjonalności działania organów administracji. Skarżący podniósł, że stosownie do § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery cegła szklana lub inne przeszklenie. Sąd uwzględniając skargę wskazał, iż nie podziela poglądu wyrażonego przez organy nadzoru budowlanego co do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w art. 51 ustawy Prawo budowlane dodany został ust. 7 o treści - przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (a więc także budowa obiektu budowlanego – art. 3 pkt 6 oraz 7 w/w ustawy), w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1. Prowadzenie lub kontynuowane postępowania naprawczego jest, zdaniem Sądu, zatem możliwe nie tylko do obiektów będących w realizacji (po wydaniu wcześniej postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane) ale także tych już zrealizowanych. Konstrukcja tego przepisu jest taka, iż w postępowaniu takim stosuje się tylko przepisy art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 tj., nie ma zastosowania pkt 3 który stanowi między innymi o tym, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a także nie stosuje się przepisów art. 51 ust 4 do 6. Tak więc w postępowaniu tym nie można na inwestora nałożyć obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego. Przy tym przepis wskazuje wyraźnie, iż znajduje on zastosowanie zawsze wtedy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. tj. we wszystkich przypadkach o których mowa w tym przepisie - a więc także wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Oznacza to zdaniem sądu, iż w przypadkach takich tj. prowadzenia postępowania w stosunku do obiektu już wybudowanego, (i to nie w ramach samowoli budowlanej bo wtedy zastosowanie miałby art. 48 ustawy Prawo budowlane), ale zrealizowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nie może nałożyć obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, ale powinien kierując się przepisem art. 51 ust 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postępowanie takie kończy się stosownie do wskazań zawartych w art. 50 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Tak więc po sprawdzeniu przez organ wykonania obowiązku przez zobowiązanego, organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż należy zwrócić uwagę na wzajemną relację pomiędzy przepisem art. 51 ust 7 (który omówiono wyżej) a przepisem art. 51 ust 4 w związku art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Mianowicie przepis art. 51 ust 4 stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tak więc także na podstawie tej regulacji, organ może zatwierdzić projekt budowlany zamienny oraz nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji kiedy obiekt budowlany został już zrealizowany (zakończono jego budowę). Przepisy te tylko pozornie są ze sobą w sprzeczności (w sposób odmienny regulują postępowanie naprawcze w stosunku do obiektów już zrealizowanych). Przepis art. 51 ust 4 stosuje się bowiem jedynie w sytuacji o której mowa we art. 51 ust 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust 1 pkt 4 tj. w sytuacji kiedy organ stwierdza wykonywanie (a zatem kiedy inwestycja nie została jeszcze ukończona) robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust 1 ust 1 wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych a następnie w terminie do 2 miesięcy wydaje decyzję w której nakłada, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. A zatem decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w której nakazuje się uzyskać pozwolenie na użytkowanie organ nadzoru budowlanego wydaje jedynie wtedy gdy budowa została zakończona w związku z decyzją wydaną na postawie art. 51 ust 1 pkt 3 tj. na skutek wykonania przez inwestora określonych w decyzji organu nadzoru budowlanego, czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to kończy się nałożeniem przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji, gdy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego w stosunku do budynku już zrealizowanego - co do którego nie wydał wcześniej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (które to postanowienie można wydać jedynie wtedy, kiedy roboty te nie zostały jeszcze zakończone - obiekt nie został jeszcze zrealizowany), a następnie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wbrew zapisom przepisu art. 51 ust 7 stosuje przepis art. 51 ust 1 pkt 3 tj. nakazuje sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego oraz w oparciu o wyżej wskazaną podstawę prawną (art. 51 ust 1 pkt 3) a nie w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 nakazuje wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych - dopuszcza się naruszenia prawa materialnego. Skutkuje to wadliwością wydanej na tej podstawie decyzji. Takie samo stanowisko zajął sąd w sprawie II SA/Kr 545/10 oraz II SA/Kr 949/11. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 nr 246 poz. 1623 ze zm.) polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w przypadku gdy obiekt budowlany został w całości wykonany, nawet z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, to ma do niego zastosowanie wyłącznie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ( tj. stosuje się tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2) natomiast nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz nie stosuje się przepisów art. 51 ust. 4 do 6 prawa budowlanego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy, które bierze się pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną organ, zaskarżając wyrok w całości, podniósł naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się zasadniczo do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjął, że do robót budowlanych przeprowadzonych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone przed wszczęciem postępowania, nie może mieć zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skarga kasacyjna jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie niemożności stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do już zakończonych robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego (postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Wprawdzie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego istotnie stanowi, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, jednakże przepis ten, jak wskazuje systematyka przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie odnosi się do sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika natomiast jednoznacznie, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji poprzedza decyzja, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązanie do złożenia projektu zamiennego. Tym samym odmienna wykładnia art. 51 Prawa budowlanego, oparta jedynie na brzmieniu ust. 7 tego artykułu, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowa (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1173/10, Lex nr 1081743). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2011, w sprawie o sygn. akt II OSK 1715/10, w uzasadnieniu którego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone. Należy bowiem przyjąć, jak wskazał NSA, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Natomiast z treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika już nie odpowiednio lecz wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Tak też NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1890/11 i II OSK 15/09. Uwadze Sądu pierwszej instancji umknęła ponadto zasadnicza kwestia jaką jest obowiązujące pozwolenie na budowę. Tryb naprawczy określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, mający zastosowanie wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, przewiduje, po uostatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż ustawodawca nie dopuścił do sytuacji, aby w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji sprzeczne ze sobą. Wykładnia przepisów przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji do takiej sytuacji wprost by doprowadziła. Co do tej samej inwestycji obowiązywałaby bowiem zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak również decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzająca wykonanie innych obowiązków niż te określone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości zarzuty skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.