II SA/Łd 2/14

Dnia 18 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., zmieniającą decyzję przyznającą A. P. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 października 2012 r. A. P. złożyła wniosek o ustalenie uprawnień do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci M. P. i M. P.. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na syna M. P. w wysokości 106 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. oraz zasiłek rodzinny na córkę M. P. w wysokości 160 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na M. P. i M. P. w wysokości po 150 zł na każde z dzieci, należne we wrześniu 2013 r. W dniu 3 września 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynął wyrok Sądu Okręgowego w Ł. Wydział XII Cywilny Rodzinny z dnia [...] sygn. akt [...], orzekający o rozwiązaniu związku małżeńskiego A. A. P. i R. J. P., zgodnie z którym miejscem zamieszkania syna M. P. jest miejsce zamieszkania jego ojca – R. P., który ponosi całkowite koszty utrzymania syna. Wyrok wspomniany uprawomocnił się z dniem 1 maja 2013r. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. w oparciu o art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), § 3a Uchwały Nr LXXII/1370/06 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2006 r., nr 306, poz. 2368 ze zm.), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012r., poz. 959), zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu na jaki został przyznany zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M. P. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. oraz orzekł o odmowie prawa zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na syna M. P.. Organ dodał, że świadczenie w okresie od 1 listopada 2012 r. do 30 kwietnia 2013 r. zostało wypłacone na mocy decyzji z dnia [...], a pozostałe rozstrzygnięcia decyzji pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Organ dodał, że zgodnie z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie uczącej się. Zgodnie z treścią art. 8 ustawy, określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują natomiast w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. Brak uprawnień do zasiłku rodzinnego powoduje brak prawa do dodatków do powyższego zasiłku. W motywach decyzji podniesiono również, że w niniejszej sprawie zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń - w trybie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniosła o "odstąpienie od zwrotu świadczenia rodzinnego wraz z dodatkami", bowiem wypłacona kwota została wydatkowana na zakup odzieży i przyborów szkolnych dla syna M. P.. Podniosła, że ma na utrzymaniu córkę M. P., którą samotnie wychowuje i nie ma pieniędzy na zwrot świadczeń rodzinnych, pobranych na syna. Wspomnianą na wstępie decyzją [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślił, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje temu z rodziców, u którego dziecko faktycznie zamieszkuje i który pokrywać będzie całość kosztów jego utrzymania i wychowania. Biorąc powyższe pod uwagę wskazano, że organ l instancji prawidłowo przyznał wnioskodawczyni prawo do zasiłku rodzinnego na syna M. P. do dnia 30 kwietnia 2013 r., bowiem, R. P., po orzeczeniu rozwodu, ma pokrywać całość kosztów utrzymania i wychowania M. P., którego miejscem zamieszkania będzie miejsce zamieszkania jego ojca. Orzeczenie sądu powszechnego jest prawomocne od dnia 1 maja 2013 r. i od tego momentu osobą, na której spoczywa obowiązek utrzymania i wychowania dziecka, a tym samym uprawnionym do świadczenia, jest R. P.. Dodał, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak jest zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację finansową, społeczną, czy też np. prawną strony. Nadmienił, że organ l instancji, wydając decyzję w oparciu o przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawidłowo uczynił to z mocą wsteczną, z uwagi na fakt, iż z chwilą wydania decyzji we wskazanym trybie nie upłynął termin na jaki świadczenie zostało przyznane (decyzja ustalająca uprawnienia pozostaje w obrocie prawnym). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. P. powieliła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji, wnosząc o umorzenie kwoty przeznaczonej do zwrotu, ewentualnie o umożliwienie odpracowania tej kwoty w czynie społecznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. p świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W niniejszej sprawie przyznane A. P., decyzją z dnia [...] świadczenie (zasiłek rodzinny) obejmowało okres od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 31 października 2013r. oraz dodatki do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014r., płatne w miesiącu wrześniu 2013r. W dniu 6 września 2013r. organ I instancji orzekł zaś o zmianie opisanej wyżej decyzji poprzez ograniczenie okresu, na który przyznano świadczenie na syna M. P. do dnia 30 kwietnia 2013r. oraz o odmowie prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Faktem jest zatem, że okres na który przyznano świadczenie decyzją z dnia [...], w dacie rozstrzygania przez organ o jej zmianie nie upłynął, co upoważniało do zastosowania przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże nie stanowiło uzasadnienia dla określenia tego okresu z mocą wsteczną. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje bowiem pogląd, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 tegoż aktu ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym (ex nunc). (por. np. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 1099/12, z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1280/12, z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 945/12, z dnia 19 stycznia 2009r., sygn. akt I OSK 535/08, z dnia 10 lipca 2009r., sygn. I OSK 1501/08, z dnia 4 lutego 2010r. sygn. I OSK 1208/09, I OSK 1035/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie natomiast organy orzekły o zmianie okresu na jaki skarżącej przyznany został zasiłek rodzinny wraz dodatkami z mocą wsteczną, co stanowi naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Odwołały się przy tym zarówno do przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej skarżącej jak i konstrukcji nienależnego świadczenia, w przedmiocie którego "postępowanie zostanie wszczęte". Już to w sposób oczywisty dowodzi wadliwości przeprowadzonego postępowania, bowiem po pierwsze w sposób nieprawidłowy kumuluje przesłanki uprawniające do zmiany decyzji, po wtóre w sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń co do zaistnienia warunków z art. 30 ust. 2 ustawy, definiujących nienależnie pobrane świadczenie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na fakt, iż upłynął okres na który przyznane zostało świadczenie rodzinne, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie wykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowania organy uwzględnią przedstawione powyżej poglądy prawne oraz fakt, iż w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. a.bł.