II SA/Ol 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia "[...]" E. R. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o ustalenie na dziecko A. L. R. prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Do wniosku załączyła m.in. zaświadczenie lekarskie potwierdzające pozostawanie pod opieką medyczną od 12 tygodnia ciąży do dnia porodu. Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy "[...]", inspektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmówiła przyznania E. R. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na A. L. R. W uzasadnieniu wskazano, iż nie została spełniona przesłanka określona w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia, gdyż z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż wnioskodawczyni pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży. Natomiast zgodnie z art. 15b ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania świadczenia jest pozostawanie po opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Od decyzji tej odwołała się E. R., podnosząc że w "[...]" miała miesiączkę, a w związku z tym nie mogła podejrzewać, że jest w ciąży. Dopiero w grudniu, gdy miesiączka jej się opóźniała, poszła do ginekologa i ten stwierdził ciążę. Przy kolejnej wizycie i badaniu USG okazało się, że podczas ostatniej miesiączki była już w ciąży i lekarz potwierdził, że zdarzają się takie przypadki dość często, że kobiety ciężarne nawet do trzeciego miesiąca ciąży miesiączkują. Wyjaśniła również, iż odkąd dowiedziała się że jest w ciąży, badania kontrolne były wykonywane regularnie, aż do porodu, co potwierdza dokumentacja ginekologiczna lekarza prowadzącego ciążę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 15b ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Art. 15b ust. 5 powołanej ustawy stanowi natomiast, iż zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Przy czym pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub wystawionym przez położną. Wskazano, że formę opieki medycznej sprawowanej nad kobietą nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzór zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną, potwierdzającego pozostawanie kobiety pod opieką medyczną, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia świadczenia lekarskie, o których mowa w ust. 1 są udzielane kobiecie co najmniej raz w każdym trymestrze ciąży. W związku z tym - w ocenie organu - okolicznościami decydującymi o prawie do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka są: kryterium dochodowe wynoszące 1922,00 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie; pozostawanie przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu; potwierdzenie w formie zaświadczenia lekarskiego lub wystawionego przez położną pozostawanie kobiety pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży. Wskazano, że wnioskodawczyni nie przysługuje jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka. Wprawdzie jako osoba samotnie wychowująca dziecko nie osiągnęła w 2011r. żadnego dochodu co oznacza, iż nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie, jednakże pozostawała pod opieką lekarską od 12 tygodnia ciąży, co potwierdzone zostało zaświadczeniem specjalisty położnictwa i ginekologii. Wyjaśniono przy tym, że przyznanie bądź nieprzyznanie świadczenia nie zależy od uznania organu, lecz od obiektywnej sytuacji, w której znajduje się osoba zwracająca się o te świadczenia, gdyż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują jakichkolwiek okoliczności umożliwiających przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka w sytuacji pozostawania przez kobietę pod opieką lekarską później niż od 10 tygodnia ciąży. Na powyższą decyzję skargę wniosła E. R., wnosząc o jej pozytywne rozpatrzenie. Wyjaśniła, że w "[...]" miała miesiączkę, a tym samym nie mogła podejrzewać, że jest w ciąży. W dniu "[...]" kiedy miesiączka zaczęła się opóźniać (2 tygodnie) postanowiła zapisać się do ginekologa, ale odmówiono jej przyjęcia z uwagi na ilość kobiet oczekujących w kolejce do lekarza i wyznaczono termin wizyty na "[...]". Wyjaśniła przy tym, że lekarz w poradni przyjmuje tylko dwa razy w tygodniu, a kobiet w jej miejscowości i okolicznych wioskach jest znacznie więcej niż miejsc, które przewiduje się na przyjęcie do lekarza. Po badaniu ginekologicznym lekarz stwierdził ciążę w stopniu zaawansowanym, tj. 12 tydzień. Przy czym lekarz potwierdził, że zdarzają się dość często przypadki, w których kobiety będąc w ciąży mają okres nawet do trzeciego miesiąca ciąży. Skarżąca zarzuciła, że kobieta ciężarna nie powinna odpowiadać za to, że do przychodni rejonowej umawiać się trzeba z dużym wyprzedzeniem. Nadmieniła także, że odkąd dowiedziała się o ciąży jej badania i wizyty lekarskie wykonywane były systematycznie, aż do dnia porodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych Zgodnie z art. 15b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Przy czym warunkiem uzyskania świadczenia jest pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, co potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 5 i 6 u.ś.r.). Niesporny jest fakt, że skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w 12 tygodniu ciąży. Jednakże wniosek, iż z tego tylko powodu nie spełnia przesłanki do przyznania jej zapomogi byłby przedwczesny. Nie należy bowiem zapominać o przesłankach wprowadzenia tego rodzaju świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych, jak i warunku pozostawania pod opieką medyczną. Bez wątpienia zapomogę z tytułu urodzenia dziecka wprowadzono w celu zachęcenia kobiet do zwiększenia liczby urodzin, powiększenie przyrostu naturalnego. Z kolei wprowadzenie kryterium pozostawania pod opieką lekarską od 10 tygodnia ciąży wynikało z konieczności zmobilizowania kobiet do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektu tej regulacji wskazano, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druk nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl). Zatem wprowadzonego zapisu do ustawy nie można interpretować w taki sposób, aby pozbawić kobietę prawa do przedmiotowego świadczenia, niezależnie od przyczyn jakie spowodowały niezachowanie terminu pierwszej wizyty u lekarza, zwłaszcza w sytuacji, gdy po stwierdzeniu ciąży z opieki tej korzystała systematycznie. Mając więc na uwadze ratio legis powołanego przepisu należy każdorazowo - w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 u.ś.r. - wyjaśnić przyczyny tego zaniechania. Nie można natomiast kategorycznego przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży wyłącza możliwość uzyskania zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Dość oczywistą przyczyną, usprawiedliwiającą takie opóźnienie są bowiem przyczyny tkwiące w systemie organizacyjnym służby zdrowia. Na tego typu przyczyny powoływano się w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym w wyroku WSA w Gdańsku z 11 lipca 2013r. (sygn. III SA/Gd 223/13; CBOSA). W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że co prawda omawiana regulacja (art. 15b ust. 5 u.ś.r.) wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną (przed 1 stycznia 2012r. wymagano jedynie wizyty u lekarza, nie określając cezusu czasowego) należałoby uznać za decydujące przy stosowaniu przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. dokonanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli ("brak miejsc" do lekarza) i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej. W niniejszej sprawie skarżąca powołała się na okoliczności związane z ograniczonym dostępem do lekarza ginekologa, czego organ w ogóle nie wyjaśnił. Ponadto zasługują na uwzględnienie także inne okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące braku typowych objawów ciąży. Są to bowiem przyczyny leżące po stronie osoby ubiegającej się o zapomogę z tytułu urodzenia dziecka, ale przez nią niezawinione. Skarżąca bowiem już w odwołaniu podnosiła, iż elementarną przyczyną nieświadomości ciąży (była to pierwsza ciąża) brak było typowych objawów. Jeżeli skarżąca z tych przyczyn nie miała świadomości, że jest w ciąży, to są to okoliczności, które w ocenie Sądu mogą okazać się wystarczającym usprawiedliwieniem zgłoszenia się do lekarza dopiero w 12 tygodniu ciąży. Podnieść bowiem należy, że skarżąca winna móc liczyć na pomoc ze strony Państwa i umożliwienie jej skorzystania z tych form pomocy, które są przejawem polityki prorodzinnej. Jak wskazano bowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2013r. (Sygn. akt IV SA/Po 580/13) koniecznym wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia (lub też cechy indywidualne), który może utrudnić rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Przyjmując powyższą wykładnię art. 15b ust. 5 u.ś.r. organy powinny ustalić, jakie uzasadnienie tak późnego zgłoszenia się do lekarza i rozpoznania ciąży skarżąca podała podczas swojej pierwszej wizyty u lekarza ginekologa i czy pokrywały się one z tymi wskazanymi przez nią w odwołaniu, ewentualnie czy zostały stwierdzone inne jeszcze przyczyny zdrowotne mogące obiektywnie usprawiedliwiać trudności we wcześniejszym rozpoznaniu ciąży. W tym celu organy powinny zwrócić się do lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad Skarżącą w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej - w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą Wnioskodawczyni. Należałoby także wyjaśnić, czy znajdują potwierdzenie podnoszone przez stronę okoliczności odnośnie dostępności lekarza ginekologa w poradni, z której usług medycznych korzysta skarżąca. Dopiero w oparciu o uzyskane informacje i dokumenty organy będą mogły ocenić, czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej dopiero od 12 tygodnia ciąży było spowodowane okolicznościami zawinionymi przez skarżącą, czy też zupełnie od niej niezależnymi. Przy czym przy rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wykonalności oparto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.