III SA/Kr 978/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r., Nr [...] przyznał K. R. świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego od dnia 1 marca 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. w wysokości 378,00 zł miesięcznie i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że K. R. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż dochód jej rodziny wynosi 1.068,00 zł miesięcznie. Wobec tego zaznaczono, że zasiłek okresowy dla jej rodziny ustala się w kwocie 378,00 zł, stanowiącej 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny wynoszącym 1.824,00 zł, a dochodem rodziny (1.068,00 zł). Na dochód rodziny skarżącej składają się: zasiłek rodzinny w kwocie 212 zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przynany od stycznia do marca 2013 r. w kwocie 100 zł miesięcznie oraz zasiłek okresowy przyznany od stycznia do lutego 2013 r. w kwocie 756 zł miesięcznie. Na koniec stwierdzono, że zachodzi wyjątkowo ważny interes strony uzasadniający nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji K. R. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że przyznana kwota została wyliczona na jej niekorzyść, ponieważ jedynym źródłem jej dochodu w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był zasiłek rodzinny w kwocie 212 zł oraz świadczenie pieniężne z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 100,00 zł. W związku z tym prosi o właściwe naliczenie jej zasiłku okresowego za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. nr: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz.823), uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2013 r. wynika, że K. R. wraz z mężem i dwojgiem dzieci w wieku szkolnym wspólnie zamieszkują i gospodarują, a więc w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, stanowią czteroosobową rodzinę. Dochód tej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w lutym 2013 r. wynosił 1.068,00 zł, na który składały się: zasiłek rodzinny w wysokości 212,00 zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 100,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 756,00 zł. Natomiast zweryfikowane kryterium dochodowe czteroosobowej rodziny, wyliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, odpowiada kwocie 1.824,00 zł. A zatem dochód rodziny K. R. jest niższy od ustawowego kryterium dochodowego i w związku z tym niewątpliwie rodzina ta boryka się z problemami finansowymi. W tej sytuacji K. R. w dniu 4 marca 2013 r. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o udzielenie jej pomocy w formie zasiłku okresowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy w przypadku rodziny, ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, przy czym w myśl art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. K. R. zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji został przyznany zasiłek okresowy od dnia 1 marca 2013 r. do 31 maja 2013r. w wysokości 378,00 zł miesięcznie z zachowaniem dolnej granicy wysokości tego zasiłku, określonej w art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił jednak dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie wskazał przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, lecz ograniczył się tylko do stwierdzenia, że K. R. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż dochód jej rodziny wynosi 1.068,00 zł miesięcznie. Wskazano, że organy orzekające w sprawach przyznania lub odmowy przyznania pomocy społecznej, winny w uzasadnieniu decyzji podać konkretnie wysokość kwoty, jakimi dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby, oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki, a w tym przypadku - zasiłki okresowe. Brak w decyzji takich danych można uznać jako działanie organu nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego. Wobec tego w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powinien ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb rodziny K. R. i wskazać w decyzji, dlaczego uznał przyznaną jej pomoc w formie zasiłku okresowego tylko w dopuszczalnej najniższej kwocie, za wystarczającą na ich zaspokojenie. Niewątpliwie bowiem rodzina K. R. znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej i z tego względu w ocenie Kolegium, organ powinien rozważyć możliwość przyznania jej pomocy w większym rozmiarze, oczywiście z uwzględnieniem realnych własnych możliwości finansowych. Jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, jakimi organ kierował się przy orzekaniu. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji rodzi wątpliwości strony, co do słuszności dokonanego nią rozstrzygnięcia i niejednokrotnie jest powodem zaskarżenia takiej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniu zamieszczonemu w odwołaniu, dochód rodziny K. R. został ustalony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy, gdyż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego, tj. w lutym 2013 r. dochód ten wynosił 1.068,00 zł, na który składały się: zasiłek rodzinny w wysokości 212,00 zł, świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 100,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 756,00 zł. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2013 r. nr: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. R. Skarżąca uważa decyzje organów obu instancji za krzywdzące. Wskazuje na nieprawidłowe obliczenie dochodów jej rodziny za miesiąc luty 2013 r. Skarżąca wyjaśniła, że zasiłek okresowy przyznany jej za miesiąc luty 2013 r. wygasał w dniu 28 lutego 2013 r. i nie powinien być brany pod uwagę przy wyliczaniu zasiłku na marzec, a już na pewno za kwiecień i maj 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że gdyby więc nawet przyjąć, że do obliczenia dochodu rodziny K. R. należało uwzględnić dochód z miesiąca marca 2013 r., to przecież okolicznością uzasadniającą rozstrzygnięcie Kolegium o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, nie była kwestia przyjętego dochodu rodziny K. R., lecz fakt braku należytego uzasadnienia tej decyzji. Wzmianka w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że dochód rodziny K. R. został ustalony w decyzji organu pierwszej stancji w sposób prawidłowy, nie oznacza jeszcze, że organ ten, rozpatrując powtórnie przedmiotową sprawę, jest bezwzględnie związany tą oceną. Może bowiem teraz ponownie rozpatrując tę sprawę, rozważyć tę kwestię, a więc czy dochód rodziny K. R. przyjąć z miesiąca lutego 2013 r., czy z miesiąca marca 2013 r. i według własnej oceny określić ten dochód, oczywiście z uwzględnieniem dyspozycji zawartej w art. 8 ust. 3 ustawy pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie – z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić też należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Obecnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa a motywy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie uzasadniały wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ odwoławczy ogólnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy i nie wskazał przesłanek przyznania pomocy w takiej, a nie innej wysokości, lecz ograniczył się tylko do stwierdzenia, że K. R. znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż dochód jej rodziny wynosi 1.068,00 zł miesięcznie. Nie wskazano jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ pierwszej instancji oraz jaki jest wpływ tych naruszeń na wynik sprawy, a zwłaszcza czy materiał zgromadzony w sprawie wyklucza możliwość reformatoryjnego orzeczenia przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie wyjaśnił, co w jego ocenie mieści się na gruncie niniejszej sprawy w zakresie pojęcia "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". Według ugruntowanego dotychczasowego orzecznictwa sądowego przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego w 2011 r., zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe" (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). Tym bardziej po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. należy jako absolutny wyjątek traktować możliwość kasacyjnego orzekania przez organ odwoławczy. Istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się właśnie do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w istocie nie wynika, dlaczego przyznano skarżącej zasiłek okresowy w najniższej dopuszczalnej przez ustawodawcę kwocie i na jakiej podstawie przyjęto zasadność uwzględniania przy obliczaniu dochodów sumy miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Organ odwoławczy nie wykazał jednak, że uchybień w tym zakresie nie można było usunąć w ramach postępowania odwoławczego. W istocie bowiem w sprawie konieczne było dokonanie wykładni art. 8 ust. 3 ustawy i ocena, czy wniosek skarżącej złożony w dniu 4 marca 2013 r. w sytuacji, gdy zasiłek okresowy był przyznany od stycznia do lutego 2013 r. dawał podstawę do przyjęcia, że skarżąca utraciła dochód, a zatem przy obliczaniu dochodu rodziny należało uwzględniać sumę miesięcznych przychodów z miesiąca z miesiąca, w którym wniosek został złożony, czy też należało stosować zasadę ogólną i przyjmować sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Organ odwoławczy zajął w tym zakresie stanowisko arbitralne, nie wyjaśniając – mimo zarzutów odwołania – dlaczego nie można było przyjąć na gruncie tej sprawy przesłanki "utraty dochodu". Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Spełnienie przesłanek ustawowych daje zatem podstawę do otrzymania zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Odmowa zasiłku okresowego jest uzasadniona jeżeli w okolicznościach sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przesłanki negatywnej z art. 11 tej ustawy. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie może polegać na ogólnikowych stwierdzeniach, a wymaga wykazania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1088/11, LEX nr 1131468). O ile przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania, o tyle uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania. Z art. 38 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy wynika, że wysokość zasiłku okresowego w przypadku rodziny ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny przy czym kwota ta nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił motywów, dla których przyznał skarżącej zasiłek okresowy w najniższej dopuszczalnej wysokości. Organ drugiej instancji – który również ma kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego – nie wyjaśnił jednakże dlaczego powyższego uchybienia organu pierwszej instancji nie można było konwalidować w postępowaniu drugoinstancyjnym. Okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, takie jak m.in. konieczność zweryfikowania, jakimi kwotami dysponował organ pierwszej instancji na udzielenie danego rodzaju pomocy oraz jakie kwoty zostały już rozdysponowane i na jakiego rodzaju potrzeby, można było ustalić w ramach postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję" bez konieczności automatycznego wydawania w sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, a obowiązek wykazania tych przesłanek spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu nie stanowiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a innych okoliczności mogących uzasadniać rozstrzygnięcie tego typu organ nie przedstawił. Zaistniała w tym stanie rzeczy podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazując podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, nie wyjaśnił zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia przedwczesnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej i przekonywania stron o zasadności podjętego rozstrzygnięcia wyrażone w art. 7 i art. 11 k.p.a., oraz sprecyzowane w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienia te – wymagające wyeliminowania w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w drugiej instancji - miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązany jest bądź podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w granicach przedmiotowej sprawy, bądź wykazać, że w czasie, w którym będzie rozpoznawał sprawę rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i nie jest możliwe zastosowanie rozwiązania, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia procesowe, a przedmiotem skargi była decyzja o charakterze kasacyjnym nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne i stanowiło na tym etapie postępowania niedopuszczalny przejaw administrowania przez sąd administracyjny. Mogłoby również pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy przez organ drugiej instancji. Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.