I OSK 1286/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1141/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] września 2013 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz M. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1141/13 oddalił skargę M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Radomia decyzją z [...] września 2013 r. odmówił przyznania M. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad K. S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca pełni funkcję rodziny zastępczej niezawodowej dla K. S. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje natomiast osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Prezydenta Miasta Radomia, skarżąca jako stryjeczna ciotka K. S. nie może być uznana za rodzinę zastępczą spokrewnioną, którą mogą tworzyć wyłącznie małżonkowie lub osoba nie pozostająca w związku małżeńskim, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Brak jest, zatem podstaw do uznania, że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji skarżąca wniosła odwołanie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zgodnie, z którym rodzice naturalni i rodzice zastępczy mają takie same prawo, jeżeli rezygnują z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, stwierdziła, że spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Różnicowanie pozycji rodziców naturalnych i zastępczych narusza zasady równości wobec prawa. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację prezentowaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie mieści się w wyznaczonym przez art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni nie jest matką, siostrą ani krewną w linii prostej K. S. Pomiędzy nią a osobą, którą się opiekuje nie występuje stosunek przysposobienia. Rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez M. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że organy obydwu instancji zbadały tylko, czy spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zbadały natomiast, czy spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Skarżąca wskazała, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Sąd Rejonowy w Radomiu Wydział Rodzinny i Nieletnich z 1 września 2006 r., sygn. akt [...] została ustanowiona opiekunem K. S. i złożyła przyrzeczenie dnia 29 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca doprecyzował krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka i osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną. Z kolei dalszym krewnym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych, albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Zatem do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie (obciążeni obowiązkiem alimentacyjnym). Osobom, które sprawują funkcje rodziny zastępczej niezawodowej nad osobą tej opieki wymagającą, ustawodawca uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. Skarżąca jako stryjeczna ciotka K. S., nie może być uznana za rodzinę zastępczą spokrewnioną, bowiem w myśl art. 41 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887 ze zm.) rodzinę zastępczą spokrewnioną mogą tworzyć wyłącznie małżonkowie lub osoba nie pozostającą w związku małżeńskim, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Spokrewniona rodzina zastępcza tworzona przez osoby inne niż wstępni i rodzeństwo, od 1 stycznia 2012 r. jest rodziną zastępczą niezawodową. Skarżąca nie jest również opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta zawiera w art. 3 pkt 14 legalną definicję tego pojęcia stanowiąc, że jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Niewątpliwie w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, instytucji opiekuna (art. 145 i nast. k.r.i.o.), nie można utożsamiać z przysposobieniem (art. 114 i nast. k.r.i.o.). Brak jest zatem podstaw, aby skarżąca mogła być uznana za opiekuna faktycznego. Sąd I instancji uznał zatem, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w razie umieszczenia osoby wymagającej opieki w rodzinie zastępczej, za wyjątkiem rodziny zstępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Zaistnienie tej okoliczności bezwzględnie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarżąca nie spełniała ustawowych przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Członkom rodziny zastępczej sprawującym opiekę nad osobą niepełnosprawną, co do zasady nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Wyjątkiem jest rodzina zastępcza spokrewniona z dzieckiem. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie tworzy dla osoby podopiecznej rodziny zastępczej spokrewnionej, a zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organ obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wymogów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przy braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Ł., zarzucając naruszenie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w dacie wyrokowania nie obowiązywał przepis art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) będący podstawą dokonania ponownej oceny kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. Ł., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] września 2013 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami (...). Zaś zgodnie z ust. 1a powołanego przepisu świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że zastosowana przez organy administracji oraz Sąd I instancji wykładnia językowa art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) jest zgodna z literalnym brzmieniem wymienionych przepisów prawa. Dokonując oceny zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni językowej art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niewystarczająca w badanej sprawie, gdyż nie uwzględnia zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę tę spełniają w szczególności sądy, których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego przez Konstytucję porządku prawnego. Stosownie bowiem do Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio, co oznacza, że sądy posiadają środki do zgodnego z Konstytucją rozstrzygnięcia sprawy. Do środków tych należy wykładnia rozszerzająca, oparta na założeniu racjonalnego ustawodawcy, w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności w sytuacji, gdy istnieją ważniejsze, niż literalne pojmowanie normy, zasady i wartości. Toteż kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale też przepisy ustawy zasadniczej, a w sytuacji w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16). Uznając ustalony stan faktyczny sprawy za własny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie mając na względzie cel regulacji zawarty we wskazanych przepisach należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, która pozwala urzeczywistnić kardynalne normy, zasady i wartości wyrażone w Konstytucji. K. S. jest dzieckiem wymagającym stałej opieki jako osoba dotknięta od urodzenia kalectwem uniemożliwiającym jej samodzielną egzystencję. Opiekę taką zapewnia dziecku siostra babki M. Ł., która po złożeniu przyrzeczenia na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Radomiu Wydział Rodzinny i Nieletnich z 1 września 2006 r., sygn. akt [...] została ustanowiona opiekunem K. S. Matka K. S. została pozbawiona władzy rodzicielskiej jej miejsce pobytu jest nieznane. Ojciec przebywa w więzieniu. Innych krewnych wymienionych w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mogących sprawować opiekę K. S. nie ma. M. Ł. jako siostra babki nie jest obciążona ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym nie oznacza to jednak, że przez prawo nie jest postrzegana jako członek rodziny. K. S. jako wnuczka siostry M. Ł. należy do kręgu jej spadkobierców ustawowych (art. 934 k.c.). Także M. Ł. należy do kręgu spadkobierców ustawowych po K. S. Oznacza to, że świetle prawa spadkowego więzy rodzinne między opiekunem a podopieczną są bliskie. Nie można także nie wskazać na art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zgodnie z którym "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Przyznanie przez ustawodawcę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie osobom, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny z pominięciem krewnych zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, którzy poświęcają się opiece nad krewnymi dla których są jedynymi członkami rodziny i rezygnują z tego tytułu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej godzi w konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 32 i 2 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony i opieki nad rodziną odzwierciedloną w art. 18 i art. 71 ustawy zasadniczej. Wykładnia w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniająca zasady wyrażone w art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/2007, publ. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/2007, publ. OTK-A 2008/6/109). W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt P 23/02 (OTK ZU nr 10/A/2006) Trybunał wskazał, że "choć zasiłek nominalnie przysługuje opiekunowi to korzyść czerpie podopieczny, który dzięki zasiłkowi ma zapewnioną opiekę osoby bliskiej". Nie sposób nie zauważyć, że spełniając opiekę nad chorym krewnym opiekun wyręcza państwo, na którym ciąży obowiązek zapewnienia takiej opieki osobie nie zdolnej do samodzielnej egzystencji. Skoro członek rodziny wyręcza państwo od zapewnienia opieki choremu krewnemu to obowiązkiem państwa jest udzielić wsparcia opiekunowi, który z tytułu sprawowanej opieki nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia. Zgodnie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zaś art. 7 ust.1 ustawy zasadniczej stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (ust. 2). Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozszerzającą pro konstytucyjną wykładnie art. 17 ust.1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.