II OSK 1455/14

Dnia 16 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1227/13 w sprawie ze skargi J.M. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 422/04 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 lutego 2014 r., sygnatura akt II SA/Rz 1227/13, uwzględniając skargę J. M., wymierzył Prezydentowi Miasta Rzeszowa grzywnę w wysokości 1.000 zł z powodu niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r., sygnatura akt II SA/Rz 422/04. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z 21 lipca 2005 r., sygnatura akt II SA/Rz 422/04, WSA w Rzeszowie, uwzględniając skargę skarżącego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] stycznia 2004 r., którymi uznano za zakończoną rekultywację m.in. działki nr [...], stanowiącej współwłasność skarżącego. Wyrok ten uprawomocnił się 17 listopada 2006 r. na skutek oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w J. (sprawa o sygnaturze akt II OSK 1388/05). Przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, zaaprobowaną przez Sąd drugiej instancji, było ustalenie, że nie wyjaśniono czy wskazane w decyzji grunty zostały zrekultywowane. W ocenie tego Sądu konieczne było w celu ustalenia czy grunty zostały zrekultywowane zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu rolnictwa. Uwzględniając skargę o wymierzenie Prezydentowi Miasta Rzeszów grzywny z powodu niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim uznał, że pisemne wezwanie organu administracji do wykonania tego wyroku zawarte było w piśmie skarżącego oraz jego żony G. M. z 4 marca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z pisma tego wynika, że skarżący wnosi o podjęcie działań nakazanych wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrok WSA z dnia 21 lipca 2005 r. został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mocą tego orzeczenia Sąd administracyjny uchylił decyzję SKO w Rzeszowie z dnia [...] marca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] stycznia 2004 r. W jego wyniku Prezydent Miasta Rzeszowa był obowiązany przy rozstrzyganiu sprawy obowiązku rekultywacji gruntów uwzględnić ocenę prawną i wytyczne Sądu sformułowane w oparciu o art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tej regulacji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. O uchyleniu decyzji SKO oraz decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o zakończeniu rekultywacji działki nr [...] zdecydowało niewyjaśnienie okoliczności czy istotnie wskazane w decyzji grunty zostały zrekultywowane. Według Sądu, wobec istniejącego sporu co do jakości wykonanych zgodnie z projektem rekultywacji prac oraz okoliczności, że po ich wykonaniu na powierzchni gleby pozostały różnego rodzaju zanieczyszczenia po wiertni, niezbędne było zasięgnięcie opinii biegłego w celu oceny czy przeprowadzone roboty są wystarczające do uznania rekultywacji za zakończoną, czy też dla przywrócenia gruntom poprzednio posiadanych wartości użytkowych niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac i jakich. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjmując szeroką interpretację pojęcia wykonalności wyroku sądu, odwołującą się przy wykładni art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do treści art. 153 tej ustawy, należy uznać, iż wykonanie prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2005 r. miało polegać na zasięgnięciu opinii biegłego w celu oceny czy przeprowadzone roboty są wystarczające do rekultywacji. Ponieważ przytoczony wyrok nie jest wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organu administracji, to w postępowaniu wszczętym na skutek skargi na niewykonanie wyroku Sąd nie może badać czy organ wydał w określonym terminie akt, którego wydania domagała się strona skarżąca, bowiem wyrok ten jako wydany w innej sprawie niż bezczynność, nie zobowiązywał organu do wydania takiego aktu. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że kierując się treścią wytycznych zawartych w wyroku, którego wykonania domaga się skarżący, należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Rzeszowa nie wykonał zaleceń Sądu przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku, to jest przed 10 października 2013 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że co prawda organ administracji wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w sprawie rekultywacji działki nr [...] i działki nr [...] i na tej podstawie w dniu 14 października 2013 r. odbyły się oględziny działek z udziałem biegłego oraz stron postępowania, po czym biegły sporządził w dniu 21 października 2013 r. opinię, jednakże opinia ta została złożona w Urzędzie Miasta Rzeszowa 21 października 2013 r., a więc po dniu wszczęcia przez skarżącego postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie niewykonania wyroku WSA. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydanie przez organ w toku postępowania wyjaśniającego postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem dowodu. Ponadto Sąd ten zauważył, że Prezydent Miasta Rzeszowa licząc od dnia przekazania mu akt administracyjnych oraz wyroku Sądu administracyjnego, a więc od 2007 r., nie był ograniczony trudnościami organizacyjnymi i miał pełną możliwość aby przeprowadzić niezbędne czynności dowodowe – wydać stosowne postanowienie oraz zapoznać się z opinią biegłego. W rzeczywistości organ ten podjął działania, do których został zobowiązany wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r., dopiero w 2013 r. na skutek wezwania strony skarżącej. Z tych przyczyn, prawomocny wyrok Sądu administracyjnego nie został przez Prezydenta Miasta Rzeszowa wykonany w tym zakresie w jakim nakładał na organ administracji obowiązek przeprowadzenia określonych czynności z zakresu postępowania dowodowego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Prezydent Miasta Rzeszowa. Na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 154 § 1 tej ustawy. W szczególności twierdził, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż pismo skarżącego oraz jego żony G. M. z dnia 4 marca 2013 r. stanowiło pisemne wezwanie organu administracji do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że skarżący w jednym piśmie zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa oraz wniósł skargę o wymierzenie temu organowi grzywny z powodu niewykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. Po rozdzielaniu tych skarg WSA w Rzeszowie w sprawie ze skargi na bezczynność wzywał skarżącego do wyjaśnienia co jest przedmiotem jego pisma z 4 marca 2013 r., zaś w sprawie ze skargi o wymierzenie grzywny Sąd ten nie miał żadnych wątpliwości, co do charakteru tego pisma i przyjął, że zawiera ono wezwanie do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko to jest błędne, gdyż pismo to nie zawiera takiego wezwania. W akapicie kończącym pismo z dnia 4 marca 2014 r. skarżący prosi o pomoc w sprawie i wskazanie podmiotu, od którego może domagać się odszkodowania. Natomiast wyrok WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r. jest w nim wskazany w kontekście wzmianki, że stanowisko skarżącego podzielił WSA w Rzeszowie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wezwanie organu administracji do wykonania wyroku, o którym mowa w art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinno być bezsporne, i przypomnienie o wyroku nie może być uznane za wezwanie do jego wykonania. W oparciu o tak przytoczone i uzasadnione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie został spełniony przez skarżącego warunek dopuszczalności skargi o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania wyroku sądu administracyjnego, mianowicie uprzednie pisemne wezwanie organu administracji do wykonania tego wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną w związku z tym kwestionuje ustalenie Sądu pierwszej instancji, według którego takim wezwaniem było pismo z 4 marca 2013 r. Oceniając tak sformułowany zarzut należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że z literalnego brzmienia art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przewidziana w tym przepisie skarga o wymierzenie grzywny musi być poprzedzona pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, a nie tylko wezwaniem do wykonania wyroku. Takie sformułowanie przepisu jest uzasadnione tym, że w art. 154 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziano dwa rodzaje skargi o wymierzenie organowi administracji grzywny. Po pierwsze, skargę o wymierzenie grzywny w razie niewykonania przez organ administracji wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, skargę o wymierzenie grzywny w razie bezczynności organu administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W przypadku obu tych skarg chodzi o to, aby przymusić organ administracji do załatwienia sprawy. W pierwszym przypadku chodzi o załatwienie sprawy, w której zapadł już wyrok, stwierdzający, że organ administracji był bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie. W drugim przypadku chodzi o załatwienie sprawy, która istnieje po wyroku sądu administracyjnego uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności. Wezwanie, którym należy poprzedzić skargę o wymierzenie grzywny, może więc być sformułowane zarówno jako wezwanie do wykonania wyroku, jak i jako wezwanie do załatwienia sprawy. Mając to na uwadze należy zauważyć, że w piśmie z 4 marca 2013 r. rzeczywiście brak wyraźnego wezwania do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie z 21 lipca 2005 r., sygnatura akt II SA/Rz 422/04. Jednakże pismo to jest tak sformułowane, że z łatwością można z niego odczytać wezwanie do załatwienia sprawy, w której ten wyrok wydano. Jasno z niego wynika, że chodzi skarżącemu o rekultywację jego nieruchomości, mianowicie działki nr [...], oraz że rekultywacja ta mimo upływu długiego czasu i m.in. wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku z 21 lipca 2005 r., nie jest zakończona. Ustalenie, że pismo to zawierało wezwanie do załatwienia sprawy rekultywacji nieruchomości skarżącego potwierdza także fakt, że ostatecznie tak zostało one też odczytane przez Prezydenta Miasta Rzeszowa. Po nieudanej próbie przekazania tego pisma Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Rzeszowie, jakoby wszczynającego postępowanie w sprawie szkody w środowisku (pismo organu administracji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 18 marca 2013 r. oraz odpowiedź tego organu z 5 kwietnia 2013 r.), Prezydent Miasta Rzeszowa wszczął postępowanie w sprawie rekultywacji działki [...], czego jednym z pierwszych przejawów było zawiadomienie z 4 czerwca 2013 r. o oględzinach terenu. Skarga skarżącego była zatem dopuszczalna, gdyż została poprzedzona pisemnym wezwaniem organu administracji do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze jedyny zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny, co na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodowało jej oddalenie.