II OSK 1406/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S., Z. C., A. W., A. C. i Ł. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2494/13 w sprawie ze skargi M. S., Z. C., A. W., A. C. i Ł. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S., Z. C., A. W., A. C. i Ł. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na wniosek J. D.-D. oraz T.D., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz instalacjami wewnętrznymi i wewnętrzną instalacją gazu na działce o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. S. [...], w miejscowości J., gm. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 104 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. S., A. C. oraz A. W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to, że posiadać interes prawny to posiadać tytuł prawny do nieruchomości, której możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona w związku z pozwoleniem na budowę. Odwołujący się wywodzili swój interes prawny z faktu bycia współwłaścicielami działek o nr ew. [...],[...],[...]. stanowiących tereny komunikacji wewnętrznej - niepublicznej (KDW). Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu nie wpływa w jakikolwiek sposób na dotychczasowy sposób wykorzystania tych działek drogowych. Mając na uwadze funkcję, kształt i charakter działek stanowiących współwłasność odwołujących się organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działek o nr ew. [...],[...],[...]. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wnieśli M. S., Z. C., A. W., A. C. oraz Ł. C., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a i b oraz art. 47 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził w pierwszej kolejności, że Z. C. i Ł. C. nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji skierowanej do M. S., A. C. oraz A. W., a dotyczącej oceny ich interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do skargi M. S., A. C. oraz A. W., Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo stwierdził brak ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz instalacjami wewnętrznymi i wewnętrzną instalacją gazu. Działki o nr ew. [...],[...],[...] to drogi, które zostały zaliczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do terenów komunikacji wewnętrznej - niepublicznej. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie określa w sposób bezpośredni uprawnienia inwestorów do prowadzenia robót budowlanych na działkach o nr ew. [...],[...],[...]. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje robót budowy przyłączy w działce drogowej – ulicy S. Inwestorzy nabyli nieruchomość uzbrojoną w przyłącza do sieci kanalizacji, wody i do sieci gazowej oraz do sieci energetycznej, co wynika wprost z zapisów aktu notarialnego z dnia [...] marca 2013 r. Inwestorzy są współwłaścicielami działek [...],[...],[...] - ulic S. i Sa. i z tego tytułu mają prawo do współposiadania i współkorzystania z tych nieruchomości w pełnym zakresie. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucili naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a., art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i b, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 47 Prawa budowlanego, a także art. 199 i 201 K.c. Skarżący podnieśli, że inwestorzy nie złożyli oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz systemu odprowadzenia wód deszczowych. Zakres prac objętych pozwoleniem na budowę wykracza poza samą działkę inwestora i obejmuje swoim zasięgiem również teren działek [...],[...] i [...], w których przebiegają sieci techniczne, do których inwestor zamierza włączyć inwestycję, co wynika z warunków technicznych. Wykonanie przyłączy zgodnie z pozwoleniem na budowę nie jest możliwe, gdyż wymaga to modernizacji sieci technicznej na działkach nr ewid. [...],[...] i [...]. Prowadzenie robót budowlanych jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, zatem inwestor powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Nawet jeżeli podłączenie do sieci mieści się w zakresie zwykłego zarządu, to i tak inwestor winien uzyskać zgodę większości współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych. Skarżący podnieśli także, że projekt budynku jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Inwestorzy wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc że przytoczone w niej zarzuty są całkowicie bezpodstawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Przytoczone podstawy kasacyjne sprowadzają się przede wszystkim do zakwestionowania, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, stanowiska organu odwoławczego, że skarżący, mimo, że są współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz instalacjami wewnętrznymi i wewnętrzną instalacją gazu, albowiem nieruchomości te nie znajdują się w obszarze oddziaływania tego budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżących dokonano wadliwej oceny materiału dowodowego w tej sprawie, w szczególności w zakresie analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej nie podważają oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budowle rolnicze) i ich usytuowanie oraz określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10) oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Jednakże jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że nie ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (także tej bezpośrednio graniczącej z nieruchomością inwestora), to nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę tego obiektu. W skardze kasacyjnej skarżący powołali szereg przepisów Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego jednakże nie wskazali takich przepisów, z których wynikałoby, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Skarżący nie wykazali, w jaki sposób sporny obiekt budowlanych (dom jednorodzinny) wpływa na sposób zagospodarowania ich nieruchomości będącej drogą wewnętrzną niepubliczną, służącą do obsługi komunikacyjnej zamkniętego osiedla domków jednorodzinnych, w skład którego wchodzi również sporny obiekt budowlany. Skarżący nie wykazali w szczególności, że budowa domu jednorodzinnego utrudni im korzystanie z ich nieruchomości drogowej zgodnie z jej przeznaczeniem. Inwestorzy, tak jak skarżący, są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...],[...] (ul. S., Sa. i C.) i z tego tytułu mają także prawo do korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, kwestia ewentualnych rozliczeń finansowych między współwłaścicielami związanych z nakładami na wspólną nieruchomość, należy do sfery prawa cywilnego. Nie można podzielić podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż pozwolenie na budowę uprawnia do prowadzenia robót budowlanych na nieruchomościach skarżących i z tego względu zostały naruszone art. 199 i 201 K.c. (regulujące zagadnienie zgody na czynności dotyczące rzeczy wspólnej). Przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem wraz zagospodarowaniem terenu oraz instalacjami wewnętrznymi i wewnętrzną instalacją gazową na działce nr [...] w J., ul. S. [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących, pozwoleniem tym nie są objęte roboty budowlane na innych działkach, w szczególności na działkach nr ew. [...],[...],[...]. Nieruchomość inwestorów uzbrojona jest w przyłącza do sieci energetycznej, kanalizacji, wody i sieci gazowej, a zatem nie jest konieczne prowadzenie robót budowlanych w tym zakresie na nieruchomości sąsiedniej. W przypadku potrzeby przeprowadzenia takich robót budowlanych konieczne będzie uzyskanie odrębnego pozwolenia na budowę. W takim postępowaniu stronami będą współwłaściciele nieruchomości objętej wnioskiem o takie pozwolenie. W znaczniej części zarzuty skargi kasacyjnej (zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i b oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) dotyczyły wadliwości pozwolenia na budowę, a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem zarzut te nie dotyczą rozpoznawanej sprawy. Także kwestia sposobu prowadzenia robót budowlanych (problem naruszenia granicy przy budowie rozdzielni elektrycznej) nie należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, lecz do organów nadzoru budowlanego. Tym samym wszelkie zarzuty dotyczące prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę nie podlegają ocenie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy także podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Z. C. i Ł. C. nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego przez M. S., A. C. i A. W. Podmioty mogą skarżyć jedynie rozstrzygnięcie, jeżeli mają w tym interes prawny. Tymczasem Z. C. i Ł. C. nie byli stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie wnosili odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wnieśli skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte przez inne osoby. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego przez M. S., A. C. i A. W. od decyzji o pozwoleniu na budowę nie kształtuje sytuacji prawnej Z. C. i Ł. C., albowiem w ogóle ich nie dotyczy. Decyzja ta kształtuje sytuację prawną tych osób, które wnosiły to odwołanie. Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją jest wyłącznie to, że osoby, które wniosły odwołanie nie mają przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę. Jest to rozstrzygnięcie, które dotyczy wyłącznie tych osób, ponieważ nie rozstrzyga sprawy jako takiej, ale odnosi się tylko do tego, czy określone osoby są uprawnione do wniesienia odwołania. Wydana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną ma charakter indywidualny związany ściśle z osobą, która wniosła odwołanie. Z tego względu rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone przez inne osoby, które nie wnosiły odwołania i nie są stroną w tej sprawie. Skoro zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie dotyczy praw ani obowiązków Z. C. i Ł. C., to nie mają oni interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie można podzielić również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na skutek czego w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda Mazowiecki zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, z uwagi na to, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. Przepis art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów o postępowaniu, a dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w ramach swobodnej oceny dowodów, wyprowadziły prawidłowe wnioski, iż projektowany obiekt budowlany nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących będącej drogą wewnętrzną niepubliczną. Mając powyższe względy na uwadze, nie ma wystarczających podstaw do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nieruchomość skarżących (droga wewnętrzna) nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego (domu jednorodzinnego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.