I OSK 1778/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Strzelińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 732/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 24 lutego 2011 r. nr 27/11 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I i II i stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części ustalającej liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. Profesora Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim (pkt 3 załącznika do uchwały) oraz oddala skargę w pozostałym zakresie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 732/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę Wojewody Dolnośląskiego, stwierdził niezgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 24 lutego 2011 r., nr 27/11 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński. Uchwała ta została podjęta na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 20 lutego 2004 r.), a w jej załączniku ustalono liczbę oddziałów i minimalną liczbę uczniów, którzy mieli być do nich przyjęci, w odniesieniu do: Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie oraz Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim. W tym ostatnim przypadku uwzględniono: technikum, zasadniczą szkołę zawodową, szkołę policealną dla dorosłych, liceum ogólnokształcące dla dorosłych oraz uzupełniające liceum ogólnokształcące dla dorosłych. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski, w związku z inną uchwałą dotyczącą organizacji szkolnictwa – o utworzeniu nowego zespołu szkół pod nazwą Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie, zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Powiatu Strzelińskiego o złożenie wyjaśnień, m.in. w zakresie likwidacji kierunków kształcenia, i o nadesłanie protokołów posiedzeń Zarządu z 2013 r. Odpowiadając na to pismo Przewodniczący w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. poinformował, że w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 w Ludowie Polskim oprócz wymienionych wyżej szkół wchodzi również liceum ogólnokształcące, zastrzegając zarazem, że żadna z tych szkół nie jest likwidowana. Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 22 lipca 2013 r., powołując się na art. 77a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Powiatu Strzelińskiego o udzielenie informacji w związku z podejrzeniem przeprowadzenia likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim bez zachowania procedury likwidacyjnej przewidzianej w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Nawiązał do przesłanego mu protokołu nr 149/13 z posiedzenia Zarządu z dnia 26 lutego 2013 r., w świetle którego Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego, wyrażając zamiar jego likwidacji, "jak już w ogóle nie będzie uczniów", przy czym rekrutacja ta była wstrzymana także w roku szkolnym 2010/2011 i 2011/2012. Przewodniczący Zarządu Powiatu Strzelińskiego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. (w piśmie błędnie oznaczono tę datę) powtórzył, że uchwała o likwidacji Liceum Ogólnokształcącego nie została podjęta. Stwierdził, że cytowane przez Wojewodę fragmenty protokołu są oderwane od kontekstu i stanowią wyraz bliżej niesprecyzowanych planów likwidacji placówki, formułowanych tylko przez jednego z członków Zarządu Powiatu, toteż nie mogą być utożsamiane z likwidacją w rozumieniu art. 59 ustawy. Wojewoda Dolnośląski na podstawie m.in. art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę z dnia 24 lutego 2011 r., domagając się stwierdzenia jej niezgodności z prawem w całości i zarzucając jej istotne naruszenie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. Naruszenie to polegało na nieokreśleniu liczby oddziałów klas pierwszych dla Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 w Ludowie Polskim, dla którego Powiat Strzeliński jest organem prowadzącym. Pominięcie tej szkoły w zaskarżonej uchwale prowadzi bowiem do jej całkowitej likwidacji w trybie innym niż przewidziany w art. 59 ustawy. Oznacza ono też zaprzestanie kształcenia nowych uczniów i pozbawienie dotychczasowych możności powtarzania roku. Tymczasem art. 59 ust. 1 ustawy dopuszcza likwidację szkoły publicznej przez organ prowadzący z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Ponadto organ ten jest obowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Wojewoda Dolnośląski wyraził pogląd, że skoro Rada Powiatu Strzelińskiego nie podjęła uchwały o zamiarze likwidacji Liceum, to brak było podstaw do pominięcia go w zaskarżonej uchwale Zarządu. Z § 24 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. wynika obowiązek organu wykonawczego w tym zakresie, co wyklucza nieokreślenie przez niego liczby oddziałów klas pierwszych w którejkolwiek ze szkół prowadzonych przez powiat. Wojewoda Dolnośląski odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w których wypowiedziano takie stanowisko, m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11 (LEX nr 1133992). Przytoczył również fragmenty wspomnianego protokołu nr 149/13, uznając, że dowodzą one zamiaru likwidacji szkoły. W tym kontekście zwrócił uwagę m.in. na obowiązek nauki przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy, konstatując, iż brak naboru do szkoły w oczywisty sposób ograniczył możliwość realizacji tego obowiązku w szkole, wobec której rada powiatu, jako organ uprawniony, nie podjęła uchwały o częściowej lub całkowitej likwidacji. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Powiatu Strzelińskiego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił w szczególności, że zaskarżona uchwała określa liczbę oddziałów klas pierwszych wskazanych w niej szkół zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r., wobec czego Zarządowi można co najwyżej zarzucić bezczynność polegającą na braku takiego ustalenia w stosunku do Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim. Nie znajduje więc uzasadnienia wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem całej zaskarżonej uchwały odnoszącej się w istocie do innych szkół. Przewodniczący stwierdził, że nie doszło do likwidacji szkoły. Likwidacja oznacza bowiem koniec kształcenia uczniów, natomiast w Liceum Ogólnokształcącym nauka wciąż się odbywa. Skoro zaś jego uczniowie mogą bez przeszkód kontynuować w nim naukę, to nie ma powodu, by zapewniać im tę możliwość w innych szkołach, jak w razie likwidacji szkoły. Sam brak naboru do klas pierwszych nie powoduje więc takiej likwidacji, która leży zresztą w kompetencji innego organu, po spełnieniu warunków określonych w art. 59 ustawy. Nie uniemożliwia też przeprowadzenie naboru w kolejnych latach i to bez konieczności podejmowania przez organ stanowiący uchwały o utworzeniu szkoły. W piśmie z dnia 22 stycznia 2014 r. Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podniósł, że w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego bezczynność organu można kwestionować jedynie poprzez stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały "ze względu na wykonanie kompetencji w sposób niezupełny". O zrealizowaniu normy kompetencyjnej można z kolei mówić tylko wówczas, gdy uchwała "reguluje wyczerpująco co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w przepisie". Zaskarżona uchwała, zgodnie ze swoim tytułem, powinna zatem ustalić liczbę oddziałów szkół pierwszych w stosunku do wszystkich szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez powiat. Pominięcie jednej z tych szkół, stanowiące jedyny zarzut formułowany wobec zaskarżonej uchwały, wpływa na legalność całego tego aktu. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. pełnomocnik Zarządu Powiatu Strzelińskiego przedłożył m.in. odpis uchwały Rady Powiatu Strzelińskiego nr XLV/247/13 z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2014 r. Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim wchodzącego w skład Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. Według uzasadnienia projektu tej uchwały wynika ona z założeń przyjętych przez Zarząd Powiatu, w świetle których liceum ogólnokształcące będzie funkcjonowało jedynie w ramach Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie, natomiast kształcenie zawodowe w Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. W uzasadnieniu zastrzeżono, że ostatni uczniowie likwidowanego liceum ukończyli w nim naukę w roku szkolnym 2012/2013. Pełnomocnik przedstawił także odpis pisma Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. prof. T. Konopińskiego w Ludowie Polskim, skierowanego do Zarządu Powiatu Strzelińskiego w sprawie utworzenia kierunków kształcenia i oddziałów klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012, zawierającego m.in. wniosek o zgodę na utworzenie jednego takiego oddziału w Liceum Ogólnokształcącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2014 r. omówił reguły sprawowania nadzoru nad uchwałami organów powiatu, w tym uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, oraz wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, m.in. zasadę legalności wynikającą z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którą powinny one działać na podstawie i w granicach prawa. Wyeksponował szczególnie rolę delegacji ustawowej, upoważniającej organy samorządu do podejmowania uchwał. Sąd odnotował, że zaskarżona uchwała znajdowała podstawę w § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. wydanego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy, który – wraz z tym rozporządzeniem – utracił moc z dniem 19 stycznia 2014 r. wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt K 38/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 87, OTK-A 2013, nr 1, poz. 1). Przytoczył ten przepis, stwierdzając, że zobowiązywał on zarząd powiatu do ustalania, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w prowadzonych szkołach. Podzielił zarazem pogląd Wojewody Dolnośląskiego, że ustalenie tej liczby w zaskarżonej uchwale z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim stanowi istotne naruszenie prawa, zmierzając do całkowitej likwidacji tej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie. Zgodził się przy tym z oceną, że taki zamiar wynika z treści protokołu nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 26 lutego 2013 r., przytaczając ponownie fragmenty cytowane przez organ nadzoru. Jego zdaniem oznacza to stopniową likwidację szkoły poprzez wygaszanie naboru, będącą w istocie próbą obejścia bezwzględnie obowiązującej regulacji art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, dopuszczającej likwidacji szkoły wyłącznie z końcem roku szkolnego i przewidującej liczne obowiązki w tej materii. Sąd nawiązał do orzecznictwa, w tym do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, eksponującego konieczność zachowania wymogów wskazanych art. 59 ustawy w każdym przypadku, gdy szkoła jest likwidowana. Odwołał się również do orzecznictwa dotyczącego zasady praworządności, z której wynika zarówno zakaz domniemania kompetencji, jak i nakaz ścisłej, literalnej wykładni norm kompetencyjnych. W tym kontekście wyraził pogląd, że pominięcie obligatoryjnych elementów regulacji określonej normą prawną skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności uchwały z prawem. To zaniechanie prawodawcze polega na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieunormowaniu w danym akcie wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. Tego rodzaju bezczynność dowodzi sprzeczności uchwały z prawem. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) w związku z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem, zaznaczając, że upłynął termin, w którym możliwe było stwierdzenie jej nieważności. Zarząd Powiatu Strzelińskiego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, przywołane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2014 r. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł także naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 79 i art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez "niedostrzeżenie, iż w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia uprawnień i ingerencji w działalność organu Zarządu Powiatu, podczas gdy działania te mieszczą się w granicach prawa". Pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 147 § 1 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował ten przepis, uznając, że zaskarżona uchwała jest w całości niezgodna z prawem i jako taka nie podlega wykonaniu. Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania (uzasadnienia), na czym polega istotne naruszenie prawa w przypadku ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie i w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie. Wreszcie zarzucił również brak wszechstronnej oceny całego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie powołując jednak w tym zakresie żadnego przepisu. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył swój wcześniejszy argument, że w sprawie mogło dojść najwyżej do bezczynności polegającej na nieustaleniu liczby oddziałów i uczniów w stosunku do jednej szkoły wchodzącej do zespołu szkół, skoro zaskarżona uchwała ustaliła tę liczbę w odniesieniu do pozostałych placówek oświatowych. Stąd stwierdzenie nieważności całej uchwały, rozstrzygającej w istocie kwestię tych pozostałych placówek, nie znajduje podstaw prawnych i pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował bowiem sposobu ustalenia liczby oddziałów i uczniów w tych placówkach. Pełnomocnik podtrzymał też powołane już racje na rzecz tezy, że zaskarżona uchwała nie stanowiła likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, podnoszące w szczególności fakt, że w szkole tej nadal odbywa się nauka oraz że likwidacja szkoły leży w kompetencjach innego organu i uzależniona jest od określonych prawem warunków. W jego ocenie bezpodstawnie przyjęto przy tym, że bezczynność Zarządu Powiatu Strzelińskiego w rozpatrywanej materii jest równoznaczna z zamiarem obejścia art. 59 ustawy. Protokół nr 149/13, do którego treści Sąd pierwszej instancji odwołał się w ślad za organem nadzoru, dotyczy wszak posiedzenia, jakie odbyło się po podjęciu zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, uwzględniając tylko twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko niektóre z jej zarzutów okazały się zasadne. Stan sprawy i stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej pozwalają na odniesienie się do tych zarzutów w kolejności, w jakiej zostały one sformułowane, czyli na odwrócenie zasady przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą Sąd ten bada najpierw zarzuty procesowe, a następnie materialnoprawne (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Nie zachodzi bowiem konieczność weryfikacji – z uwzględnieniem zarzutów procesowych – przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przed rozpatrzeniem podnoszonych naruszeń prawa materialnego. Okoliczności sprawy są wszak bezsporne w tym sensie, że strona skarżąca kwestionuje nie proces ich ustalania, lecz ich ocenę w kontekście przepisów przywołanych w ramach zarzutów materialnoprawnych, mających dla sprawy znaczenie kluczowe. Skądinąd jedyny zarzut procesowy, który tę ocenę kwestionuje wprost, nie został odniesiony do żadnego przepisu postępowania, a pozostałe takie zarzuty mają charakter wtórny o tyle, że ich skuteczność zależy w znacznym stopniu od trafności zarzutów wcześniejszych. Akcentują one bądź niedostatki argumentacyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza brak przeprowadzenia przekonującej wykładni wspomnianych przepisów kluczowych, jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, bądź bezpodstawność zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a., będącą wynikiem tej wykładni. Zasadniczy problem, który należy wyjaśnić na wstępie rozważań, zamyka się w pytaniu o to, czy fakt, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego nie ustalił liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, stanowi naruszenie prawa, jak uznał Sąd pierwszej instancji. Odpowiedź na to pytanie może być wyłącznie twierdząca. Otóż treść przywołanego pośród podstaw kasacyjnych § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r., w której występuje kategoryczne w swej wymowie słowo "ustalają", nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż na gruncie tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły miały obowiązek tę kwestię ustalić w stosunku do wszystkich szkół i nie mogły żadnej z nich pominąć. Dalej wypada rozważyć konsekwencje tego rodzaju naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny i w tej materii podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie to prowadziło do obejścia art. 59 ustawy, przewidującego warunki likwidacji szkoły publicznej, i nie przychylił się tym samym do argumentacji powołanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na rzecz zarzutu odniesionego do tego przepisu. Konieczność przestrzegania tych warunków uniemożliwia dowolną interpretację pojęcia "likwidacji szkoły" i nakazuje przyjąć, że likwidacja taka polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1909/95, LEX nr 25893 i z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2121/10, LEX nr 990227). Ten właśnie skutek może być osiągnięty stopniowo przez wstrzymanie naboru nowych uczniów, określane jako "wygaszanie szkoły" (tak M. Pilich, Ustawa o systemie ustawy. Komentarz. LEX 2013, uwaga 8 do art. 59). Z tego powodu zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2475/13 (LEX nr 2475/13), że wstrzymanie naboru do klas pierwszych może być dokonane wyłącznie w toku procedury uregulowanej w art. 59 ustawy. Sąd zauważył zarazem, że w myśl art. 59 ust. 6 ustawy reguły odnoszące się do likwidacji szkół stosuje się odpowiednio w przypadku ich przekształcenia, za które uznał zmianę organizacyjną sprowadzającą się do zmniejszenia rozmiarów lub modyfikacji przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności. Nawet więc jeżeli wstrzymanie naboru uczniów nie oznacza likwidacji szkoły, to z pewnością stanowi jej przekształcenie. W związku z tym bez znaczenia pozostają te racje powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które wskazują, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego nie miał zamiaru likwidowania Liceum Ogólnokształcącego oraz że jego działania nie miały charakteru nieodwracalnego, i to niezależnie od tego, iż stoją one w sprzeczności z dalszym przebiegiem wypadków, tj. z rzeczywistym zlikwidowaniem tej szkoły. Działania te mogły być przeprowadzone wyłącznie przez Radę Powiatu Strzelińskiego w trybie określonym w art. 59 ustawy. Tryb ten należy zachować, gdyż służy on wyważeniu interesów uczestników stosunków prawnooświatowych, a mianowicie organów prowadzących szkoły i użytkowników szkół, którzy mają prawo do korzystania z oferowanych przez nie usług (tak M. Pilich, op. cit., uwaga 17 do art. 59). Na ten ostatni aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 (Dz. U. Nr 66, poz. 612, OTK-A 2002, nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnym ograniczeniom przewidzianym ustawą. Trybunał wyeksponował m.in. konieczność zapewnienia odpowiedniego dostępu do szkół i rolę kuratora, którego opinię, wymaganą zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy, określił jako środek nadzoru pedagogicznego w rozpatrywanym zakresie. Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 265/08 (LEX nr 511551) uznał ją za rodzaj ograniczenia samodzielności gminy i przejaw nadzoru nad tą jednostką samorządu w rozumieniu art. 171 Konstytucji. Te spostrzeżenia zachowują aktualność, mimo że opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie musi być już pozytywna. Niemniej wciąż stanowi ona obligatoryjny element procedury likwidacji (przekształcenia) szkoły, tak samo jak, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy, konieczność zawiadomienia właściwego kuratora i innych podmiotów o zamiarze likwidacji (przekształcenia) co najmniej na 6 miesięcy przed jej terminem. Pośród tych podmiotów wymieniono też rodziców uczniów, którzy mają interes prawny w tym, by likwidacja lub przekształcenie szkoły przebiegały prawidłowo, w ustawowym trybie, w tym z poszanowaniem gwarancji proceduralnych, jakie im przysługują (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/13, LEX nr 1460795). Wstrzymanie naboru do szkoły poprzez niewykonanie obowiązku ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów tych klas stanowiło więc przekształcenie szkoły z pominięciem wszystkich wymogów wynikających z art. 59 ustawy, a w konsekwencji znacznie ułatwiło późniejsze przeprowadzenie likwidacji szkoły w czasie, kiedy jej działalność była już bezprawnie wygaszona, skoro wówczas obowiązek zawiadamiania rodziców uczniów stał się bezprzedmiotowy. Tym samym pominięcie Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim w uchwale, która została zaskarżona przez organ nadzoru, stanowiło naruszenie prawa. To zaniechanie uchwałodawcze, jak trafnie to określił Sąd pierwszej instancji, nie było jednak bezczynnością, która mogłaby podlegać wyłącznie odrębnej skardze do sądu administracyjnego, w szczególności bezczynnością w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Ta konstatacja przesądza w niniejszej sprawie o dopuszczalności skargi, którą, w myśl art. 189 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zbadać z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej. W art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewidziano prawo do wniesienia skargi w sytuacji, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem, lecz zastrzeżono zarazem, iż zastosowanie znajduje wtedy odpowiednio art. 87 tej ustawy, który przyznaje takie prawo tylko podmiotom legitymującym się w tym zakresie interesem prawnym, więc nie organom nadzoru (tak B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz /red. B. Dolnicki/, Warszawa 2007, komentarz do art. 88 i P. Mijal, Skarga na bezczynność organu samorządu terytorialnego w wydaniu aktu prawa miejscowego, Samorząd Terytorialny 2008, nr 5, s. 20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1743/99, LEX nr 47567, dotyczący identycznych rozwiązań odnoszących się do samorządu gminnego). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru nie jest wszelako bezczynność uchwałodawcza, lecz uchwała, która zawiera określoną treść normatywną, ale bez uwzględnienia wszystkich obligatoryjnych elementów. Należy podzielić argumenty Sądu pierwszej instancji oraz Wojewody Dolnośląskiego, że ten brak powoduje, iż uchwała jest wadliwa, ponieważ organ, który ją podjął, niewłaściwie wykonał obowiązek wynikający z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 20 lutego 2004 r., przez co naruszył ten przepis dodatkowo doprowadzając przez to do obejścia i naruszenia art. 59 ust. 6 ustawy. Wbrew racjom prezentowanym w skardze kasacyjnej naruszenie to przybrało swój pozytywny wyraz w postaci uchwały, która mogła stać się przedmiotem interwencji nadzorczej Wojewody Dolnośląskiego, a następnie – wobec upływu terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego – skargi tego organu do sądu administracyjnego, zgodnie z powołanym pośród podstaw kasacyjnych art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle tych spostrzeżeń niezasadne są wszystkie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne, a także zarzut procesowy odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej materii podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, oceniając jednocześnie, że zostało ono wyrażono wyczerpująco i z wykorzystaniem przekonującej argumentacji. Słusznie natomiast w skardze kasacyjnej podniesiono, że ustalone zaskarżonym wyrokiem naruszenie prawa nie dawało podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem całej uchwały, skoro organ nadzoru kwestionował wstrzymanie naboru tylko w jednej ze szkół, która zresztą w ogóle w tej uchwale nie została wymieniona (por. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2475/13). Otóż kwestię ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w tych klasach należy oceniać odrębnie w odniesieniu do każdej ze szkół. Organ zachowywał wszak w tym zakresie pewną swobodę o charakterze redakcyjnym, mógł nawet podjąć osobne uchwały dotyczące poszczególnych szkół lub ich zespołów. Stwierdzając niezgodność uchwały z prawem trzeba zatem uwzględnić sposób, w jaki ukształtowano jej treść, tj. przyjętą w niej systematykę oraz metodę oznaczenia szkół lub ich zespołów i wskazania liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów. Zarząd Powiatu Strzelińskiego uczynił to w załączniku uchwały obejmującym trzy zespoły szkół: Zespół Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie, Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie oraz Zespół Szkól Ponadgimnazjalnych nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim, w skład którego wchodziło Liceum Ogólnokształcące. W konsekwencji pominięcie w uchwale tej ostatniej szkoły pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na funkcjonowanie obu Zespołów Szkół w Strzelinie. Inaczej było jednak w przypadku Zespołu Szkół w Ludowie Polskim, do którego Liceum było wówczas włączone. Wprawdzie bowiem według art. 62 ust. 1 ustawy połączenie szkół w zespół nie narusza ich odrębności jako placówek oświatowych, lecz zawsze oznacza utratę samodzielności w pewnym zakresie (tak M. Pilich, op. cit., uwaga 5 do art. 62). Dlatego zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy organ prowadzący zespół szkół może go rozwiązać lub wyłączyć z niego niektóre szkoły bez stosowania m.in. art. 59 ustawy. Niemniej taka czynność nie stanowi likwidacji (przekształcenia) w rozumieniu tego ostatniego przepisu tylko wtedy, gdy nie ingeruje w zakres edukacji szkół wchodzących w skład zespołu, nie modyfikując go np. poprzez ograniczenie bazy dydaktycznej z obejściem reguł obowiązujących w tej materii (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2751/00, LEX nr 55327). Innymi słowy, modyfikacja taka także w ramach zespołu szkół może nastąpić wyłącznie w trybie art. 59 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/12, LEX nr 1340384). Nie można zatem zlikwidować szkoły, która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz częścią zespołu szkół (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1656/11, LEX nr 1165985; por. jednak krytyczną glosę R. Skwarły do tego orzeczenia - Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd Orzecznictwa 2013, nr 1, s. 57 i nast.) w tym sensie, że likwidację tę musi poprzedzać wyłączenie szkoły z zespołu na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy. Konieczność ta nie przekreśla odrębności obu procedur, tj. przekształcenia organizacyjnego zespołu szkół oraz likwidacji szkoły wchodzącej w jego skład, i nie umożliwia ich równoległego, niezależnego od siebie biegu, z tym wyjątkiem, że wspomniane przekształcenie musi nastąpić wcześniej, przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły. W przeciwnym razie doszłoby do zmiany struktury organizacyjnej zespołu poprzez faktyczne usunięcie z niej szkoły, która została zlikwidowana, bez formalnego wyłączenia tej szkoły z zespołu, jak tego wymaga art. 62 ust. 5 ustawy. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim wskutek tego, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego nie ustalił liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów w tych klasach we wchodzącym w jego skład Liceum Ogólnokształcącym, z naruszeniem art. 59 ustawy. Skutkowało to przekształceniem tej szkoły, a przez to niedopuszczalnym ograniczeniem zakresu oferty dydaktycznej świadczonej w ramach całego zespołu. Oznacza to, że częściowo trafny okazał się zarzut podnoszący naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem w zakresie szerszym niż wynikał z dostrzeżonego naruszenia prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził niezgodność zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie odnoszącym się do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim, a w pozostałej części skargę oddalił. Ze względu na fakt, że skarga kasacyjna została uwzględniona w niewielkiej części, co wymagało tylko korekty rozstrzygnięcia bez jakiejkolwiek zmiany stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.