I OSK 347/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/13 o odrzuceniu skargi W.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 2013 r., nr [..] w przedmiocie przywrócenia terminu na wniesienie skargi o wznowienie postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1761/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W.O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 2013 r., nr [..]w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia 7 lutego 2013 r., nr [..], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, II Oddział w Warszawie, odmówił W.O. przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ powołał art. 145a K.p.a. W decyzji tej pouczono skarżącego o prawie odwołania do Sądu Okręgowego. Skarżący stosując się do tego pouczenia, w dniu 27 lutego 2013 r., złożył odwołanie w sądzie powszechnym. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. VII U 324/13, Sąd Okręgowy Warszawa Praga uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2). Zauważył także, że podstawa prawna prowadzonych postępowań przez organy rentowe w sprawach ubezpieczeń społecznych jest złożona. Składają się bowiem na nią przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wyznaczonym w art. 180 i art. 181 K.p.a. oraz stosowne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 § 1 K.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepis art. 181 K.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne; do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1. Z kolei według art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że przepisy o ubezpieczeniach społecznych mają pierwszeństwo przed przepisami K.p.a., o tyle, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w kodeksie. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – mianowicie art. 145a K.p.a. Organ rozstrzygał na podstawie tego przepisu, bowiem w dniu 30 stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu emerytury. Sąd wyjaśnił, że przepisy powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewidują odrębnego toku postępowania w takich sprawach, wobec tego zastosowanie będą miały przepisy K.p.a., które przewidują dwuinstancyjność postępowania. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie może rozpoznać skargi na rozstrzygnięcie, wobec którego w świetle przepisów K.p.a. przysługiwał środek odwoławczy. Godziłoby to bowiem w treść art. 52 § 1 P.p.s.a. Podkreślił, że świetle przepisów K.p.a., od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 7 lutego 2013 r. przysługiwał środek zaskarżenia - stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. - w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 Kpa, poprzez orzeczenie przez WSA w Warszawie o odrzuceniu skargi od decyzji wydanej przez ZUS, ze względu na niewyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia, pomimo, że na decyzję taką nie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnoprawnym. Występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej. Jednakże nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki, mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Z treści art. 180 § 1 k.p.a. wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania do sądu powszechnego decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przewidziano drogę zaskarżenia według zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te sprawy pozostają zatem sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji, z uwagi na zastosowanie k.p.a. – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec treści art. 83 ust. 1, 2 i 4 u.s.u.s. uprawniony jest zatem wniosek, że tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Należy wskazać, iż przedmiotem skargi W.O. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Mając na względzie tak ustalony przedmiot sprawy i treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stwierdzić należy, że pozostaje on poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Kwestionowana decyzja nie rozstrzyga bowiem o materii wymienionej w tym przepisie, a więc o umorzeniu składek czy też odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnić również trzeba, iż wydanie przez organ rentowy decyzji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wstrzymaniu emerytury na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Orzeczenie w sprawie świadczenia emerytalnego - do którego zaliczyć należy również orzeczenie formalne tj. decyzję o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, którą dokonano wstrzymania świadczenia emerytalnego - wydaną na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może bowiem być zaskarżone jedynie poprzez wniesienie odwołania do sądu powszechnego. Taki bowiem tryb zaskarżenia wynika właśnie z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2). Należy również wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2444/11), w którym NSA stwierdził, "że skoro ogólną regułą przyjętą na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest sądowy tryb odwoławczy, odnoszący się do wszystkich decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkiem decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 4 w/w ustawy, to również decyzja Zakładu w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydana w "zakresie indywidualnej sprawy", podlega kontroli sądu powszechnego". Natomiast sam fakt konieczności przyjęcia do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi W.O. ze względu na postanowienie Sądu Okręgowego Warszawa Praga z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. VII U 324/13, którym Sąd ten uznał się za niewłaściwy w sprawie, nie może zmieniać charakteru ani przedmiotu sprawy. Z tych względów za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w rozpoznawanej sprawie skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w konsekwencji takiego przyjęcia Sąd I instancji błędnie uznał, iż skargę należało odrzucić z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środków zaskarżenia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.