II GSK 1955/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1038/13 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1038/13 oddalił skargę P.[...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 28 listopada 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte na skutek wniesienia przez P.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) zażalenia na postanowienie tegoż organu z [...] lipca 2011 r. o odmowie zawieszenia postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia. Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 233 § 1 pkt 3, art. 208 § 1 w związku z art. 239 oraz art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60, z późn. zm. - dalej "o.p.") Decyzją z [...] lutego 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie udzielił P.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W punkcie 6 tego zezwolenia organ wskazał, że jest ono ważne do [...] lutego 2010 r. W czerwcu 2009 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie ww. zezwolenia, a w grudniu 2009 r. wniosła o zmianę ww. zezwolenia odnośnie dwóch punktów gier. W kwestii przedłużenia zezwolenia Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił przedłużenia zezwolenia podając, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540), dalej u.g.h. która w art. 138 ust. 1 stanowi, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie mogą być przedłużane. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2011 r. Na skutek skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2013 r. (sygn. akt VISA/Wa 1866/12) obydwie te decyzje uchylił. Odnośnie wniosku o zmianę zezwolenia Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] sierpnia 2010 r. umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując, że skoro sprawa ta nie została załatwiona do 1 stycznia 2010 r., a zatem w oparciu o art. 208 § 1 o.p. należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż zezwolenie wygasło z dniem [...] lutego 2010 r. Skarżąca zakwestionowała umorzenie postępowania dotyczące zmiany zezwolenia i odwołała się od tego postanowienia, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania o zmianę zezwolenia, gdyż stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ czy sąd. Organ wyjaśnił, że nie może on zostać uznany za inny organ w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p., jako że prowadzi on postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Następnie decyzją z 9 września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z 16 sierpnia 2010 r. umarzającą postępowanie o zmianę zezwolenia. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 lipca 2013 r. (sygn. akt VISA/Wa 1195/13) uchylił zarówno decyzję z [...] września 2011 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Skarżąca nie zgodziła się również z odmową zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia i złożyła zażalenie. Wskutek rozpoznania tego zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2011 r. organ zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wydania decyzji z [...] września 2011 r., mocą której ostatecznie rozpoznano sprawę zmiany zezwolenia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 201 § 1 pkt 2, art. 208 § 1 oraz 121 o.p. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie, jaki i rozstrzygnięcia go poprzedzającego oraz o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia winno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Nadto wskazała, że postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia znajduje się na etapie postępowania sądowego o sygn. akt VI SA/Wa 1670/11. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zajęte w skarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] listopada 2011 r. umarzające postępowanie zażaleniowe związane z zaskarżeniem przez stronę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia powinno ulec zawieszeniu bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy jest ściśle uzależnione od wyniku sprawy dotyczącej przedłużenia zezwolenia. Kontrolując zaskarżone postanowienia Sąd nie dopatrzył się w naruszenia prawa prowadzącego do konieczności uwzględnienia skargi. Sąd podkreślił, że podnoszona przez stronę kwestia dotycząca toczącego się postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy niniejszej. W chwili wydawania przez organ zaskarżonego postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe sprawa obejmująca wniosek strony o przedłużenie zezwolenia była bowiem zakończona przez wydanie decyzji ostatecznej. Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił przedłużenia zezwolenia i decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2011 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopiero wyrokiem z [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt VISA/Wa 1866/12) obydwie decyzje uchylił. Zdaniem Sądu, skoro decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji o zezwoleniu, zatem rozpoznawanie zażalenia strony na postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało już zakończone (dot. zmiany zezwolenia) i taki stan istniał w dniu [...] listopada 2011 r. istotnie było bezprzedmiotowe. Sąd podzielił stanowisko organu, że z tego punktu widzenia postępowanie dotyczące wniosku o zawieszenie postępowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga strony nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zarzuty podniesione przez skarżącą są chybione. W związku z powyższym, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił jako bezzasadną. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła P.[...] Spółka z o.o. w K., zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne oddalenie skargi, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 208 o.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie zasadne było zastosowanie art. 208 o.p. i w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 121 o.p. poprzez niesłuszne uznanie, że organ nie naruszył swoim działaniem art. 121 o.p. i w konsekwencji poprzez bezpodstawne oddalenie skargi. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] listopada 2011 r. i [...] lipca 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 686/13. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznanej sprawie skarga kasacyjna została oparta jedynie na podstawie z art.174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Oceniając te zarzuty przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty ten mogą zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Stwierdzić należy, wymienione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty - wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., gdy chodzi o ich uzasadnienie, nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Najdalej idącym zarzutem procesowym, którego ocena winna być dokonana w pierwszej kolejności jest zarzut naruszenia art. 208 O.p. W myśl wskazanego wyżej przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. (por. wyroki NSA: z 17 października 2014 r. sygn. akt II GSK 996/13 i z 26 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 366/09; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przesłanką bezprzedmiotowości postępowania było istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] września 2011 r., mocą której ostatecznie rozpoznano sprawę dotyczącą zmiany zezwolenia. Zauważyć należy, że z ustaleń organu, które zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji wynika, że decyzja Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2004r. udzielającą P.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wygasła z dniem do [...] lutego 2010 r. W czerwcu 2009 r. skarżąca zwróciła się o przedłużenie ww. zezwolenia, natomiast Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z [...] marca 2010 r. odmówił przedłużenia zezwolenia. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2011 r. W sprawie zmiany zezwolenia Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 208 O.p. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż zezwolenie wygasło z dniem [...] lutego 2010 r. Skarżąca zakwestionowała umorzenie postępowania dotyczące zmiany zezwolenia i odwołała się od tego postanowienia, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej odmówił zawieszenia postępowania o zmianę zezwolenia. Następnie decyzją z [...] września 2011 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. umarzającą postępowanie o zmianę zezwolenia. Skarżąca nie zgodziła się również z odmową zawieszenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia i złożyła zażalenie. Wskutek rozpoznania tego zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2011 r. organ zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie zażaleniowe wskazując, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt wydania decyzji z [...] września 2011 r., mocą której ostatecznie rozpoznano sprawę zmiany zezwolenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego dotyczące odmowy zawieszenia postępowania, gdyż w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym nie istniał przedmiot sprawy, tj. decyzja Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie z dnia [...] lutego 2004r. zezwalająca Spółce prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, która wygasła z dniem [...] lutego 2010r., a ponadto decyzja decyzją Dyrektora Izby Celnej z [...] maja 2011 r. dotycząca odmowy przedłużenia zezwolenia miała walor ostateczności. Konsekwencją uznania za nieuzasadniony zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jest uznanie braku podstaw do stwierdzenia - czego domaga się skarżąca kasacyjnie - że organy celne naruszyły art. 201 § 1 pkt 2 o.p. oraz określoną w art.121 §1 o.p. zasadę zaufania do organów podatkowych. NSA oddalił jako bezprzedmiotowy, zgłoszony przez skarżącą kasacyjnie wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13, ponieważ Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu tego pytania prawnego, wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14) orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.