I SA/Gd 7/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 lutego 2013 roku nr [...]; 2. uchyla decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...]; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ZASKARŻONĄ DO SĄDU DECYZJĄ DYREKTOR ODDZIAŁU REGIONALNEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA W G., DZIAŁAJĄC NA PODSTAWIE ART. 138 § 1 PKT 2 USTAWY Z DNIA 14 CZERWCA 1960 R. - KODEKS POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO (DZ. U. Z 2013 R., POZ. 267), PO ROZPATRZENIU ODWOŁANIA M. B. OD DECYZJI KIEROWNIKA BIURA POWIATOWEGO AGENCJI RESTRUKTURYZACJI ROLNICTWA W L. NR [...] Z DNIA 20 LUTEGO 2013 R., W SPRAWIE PRZYZNANIA PŁATNOŚCI W RAMACH SYSTEMÓW WSPARCIA BEZPOŚREDNIEGO NA ROK 2010 UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ I PRZYZNAŁ PANI M. B. PŁATNOŚCI NA ROK 2010 W ŁĄCZNEJ WYSOKOŚCI 43.106,57 ZŁ, W TYM Z TYTUŁU: - Jednolitej Płatności Obszarowej - 2010 - kwotę 23.113,14 zł; - Uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych - 2010 - kwotę 19.993,43 zł. W uzasadnieniu organ stwierdza, że 27 kwietnia 2010 r. Pani M. B., działając jako rolnik, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) na rok 2010. W tabeli VIII wniosku Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych strona wniosła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 47,75 ha, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) do działek rolnych o łącznej powierzchni 47,75 ha. Decyzją nr [...] z dnia 15 listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał Pani M.B. płatności na 2010 r. w łącznej wysokości 47.803,48 zł, w tym: • jednolitą płatność obszarową w wysokości 26.839,80 zł, do powierzchni 47,75 ha; • płatność uzupełniającą do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) w wysokości 20 963,68 zł, do powierzchni 47,75 ha. Decyzja została doręczona dnia 17 listopada 2010 r. strona nie wniosła odwołania, w związku z powyższym przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją nr [...] z dnia 18 lipca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wydając przedmiotową decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 między innymi do działek ewidencyjnych nr 205/1, 2/2, 78/1, do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar. Decyzja została stronie doręczona w dniu 23 lipca 2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał Pani M.B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 44.232,98 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 24.006,87 zł, do powierzchni 46,07 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 20.226,11 zł, do powierzchni 46,07 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych w przedmiotowym wniosku do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 47,75, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 46,07 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła odpowiednio 3,6466%. W związku z powyższym do jednolitej płatności obszarowej zastosowano art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., stanowiący, iż jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych organ pierwszej instancji wskazał, iż strona zadeklarowała powierzchnię 47,75 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 46,07 ha. Na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oraz wyliczona na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 31,00 DJP, zaś powierzchnia maksymalna ustalona na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia wynosi 47,97 ha. W związku z powyższym powierzchnia co do której została naliczona płatność wyniosła 46,07 ha. Decyzję doręczono dnia 22 lutego 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Pani M. B. stwierdziła, iż nie zgadza się ze zmniejszeniem powierzchni dla działki ewidencyjnej nr 2/2 w obrębie Ż. w szczególności, iż podatek rolny płaci za powierzchnię 23,02 ha i jest to powierzchnia podana przez rejestr ewidencji gruntów w Starostwie Powiatowym w L. Ponadto odnośnie powyższej działki strona w odwołaniu podkreśliła, iż użytkuję ją jako pastwisko, które leży bezpośrednio przy jeziorze Ł., na terenie zalewowym, nie występują żadne zalesienia. Strona w odwołaniu podkreśliła, iż w lutym 2013 roku odbyła się kontrola na miejscu przeprowadzona przez pracowników ARiMR dotycząca działania rolnośrodowiskowego, w okresie tym był bardzo wysoki stan wody w jeziorze i trudno było określić rzeczywistą granicę pomiędzy jeziorem a lądem, kontrolerzy zmierzyli powierzchnię 21,34 ha. Wnioskodawca w dalszej części odwołania podkreślił, iż linia brzegowa pastwiska wynosi 1300 m i wypas rozpocząć można dopiero dwa tygodnie po zejściu wody, zaś w miesiącu maju - lipcu pastwisko powiększa się o kolejne 5-10 m. Ponadto strona nie rozumie jak można na podstawie kontroli administracyjnej określić powierzchnię użytkowanego pastwiska położonego na terenie zalewowym, zaś powołany przez organ dokument nazywanym materiałem graficznym nie jest mapą. Rozpatrując odwołanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ drugiej instancji przywołując na wstępie stan prawny mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie stwierdza, że obowiązkiem organu jest sprawdzenie czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Powyższe wynika z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r., jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny obszar kwalifikowany. Ze sporządzonego przez organ pierwszej instancji raportu z kontroli administracyjnej wynika, że organ ten przeprowadzając kontrolę, w związku z błędem przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności obszarowej, ustalił iż powierzchnia stwierdzona zadeklarowanych we wniosku działek rolnych wynosi do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych 46,07 ha. Art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie niezbędnym było w opinii organu odwoławczego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w kwestii rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku przez producenta rolnego a powierzchnią stwierdzoną przez organ pierwszej instancji podczas kontroli administracyjnej. Na podstawie posiadanych dokumentów, danych zawartych w bazie Zyzik oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w kampanii 2012, pomiary potwierdziły zasadność zmniejszenia PEG wyznaczonego wcześniej tylko na podstawie obrazu ortofotomapy. Wobec powyższych ustaleń skoro ostateczna powierzchnia stwierdzona dla działek rolnych zadeklarowanych do jednolitej płatności obszarowej oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wyniosła 45,54 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego nie została naruszona dyspozycja art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (zakaz reformationis in peius), który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "naruszonego prawa" rozumiane w opinii organu odwoławczego powinno być szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, a więc wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa owe normy są wywodzone. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydawania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wnosząc o jej uchylenie powtórzyła zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor PORARiMR w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie bezpośrednio z przyczyn w niej zawartych. Otóż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe sąd stwierdza, iż zaskarżona do sądu decyzja nie może się ostać, albowiem wbrew opinii organu narusza ona dyspozycję art. 139 k.p.a. W rozważanej sprawie w istocie podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy były błędy organu pierwszej instancji w ustaleniach faktycznych. Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W judykaturze przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 139 k.p.a. - pierwszy z ustawowych warunków odstąpienia od zakazu orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony - rozumiane jest jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i występuje wówczas, gdy spełnią się łącznie dwie przesłanki. Według pierwszej z nich, treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, jeżeli istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Druga przesłanka wymaga zaś, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, że czyniłoby niemożliwym zaakceptowanie takiej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., VII SA/Wa 1626/04, Lex nr 165003, i WSA w Kielcach z dna 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, Lex nr 740884). Szczególny charakter art. 139 k.p.a. wskazuje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 kwietnia 2008 r., IV.SA/GL 1109/07, Lex nr 504831). W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. nietrudno zauważyć, że zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Ustosunkowując się do kwestii "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 k.p.a., w orzecznictwie wskazywano, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 listopada 2010 r., I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982). Także odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy stwierdzając jedynie błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe naruszenie prawa winien był utrzymać w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji jako korzystniejszą dla odwołującej się strony. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Z tych samych przyczyn Sąd kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...]. Błąd w ustaleniach faktycznych nie wyczerpuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem brak było w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstaw do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. decyzji kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia 15 listopada 2010 r., nr [...]. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.