I OSK 2424/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 31/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19maja 2014 r. sygn. akt. VII SA/Wa 31/14 oddalona została skarga M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Powyżej wskazaną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej również jako: k.p.a.)- po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], która wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 - dalej również jako u.p.r.d.)- o cofnięciu M. M. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, C, B+E i OE (dokument nr [...]. druk nr [...] wydane w dniu [...] września 2007 r. przez Starostę [...]). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy; Pismem z dnia 8 lipca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] , na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, albowiem otrzymał on 31 punktów karnych w okresie od dnia 6 września 2007 r. do dnia 22 czerwca 2008 r., za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], skierował M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit b u.p.r.d., po uwzględnieniu powyższego wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. W decyzji tej wskazano, iż niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia 28 sierpnia 2008 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. orzekł o cofnięciu M. M. uprawnień do kierowania pojazdami wskazanych kategorii, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchyliło wymienioną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. organ pierwszej instancji, uwzględniając wniosek M. M., zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w [...] zażalenia na postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Starosta [...] ponownie cofnął M. M. uprawnienia kategorii B, C, B+E, C+E. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji, prowadząc ponownie postępowanie, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ pierwszej instancji orzekł o cofnięciu M. M. uprawnień kategorii B, C, B+E, C+E. W wyniku rozpoznania odwołania M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą uchyliło powyższą decyzję Starosty [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 103 ust. 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151}, orzekł o cofnięciu M. M. uprawnień kategorii B, C, B+E: C+E. Po rozpatrzeniu odwołania M. M. od w/w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji. Starosta [...], ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, skierował do M. M. zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu oraz pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. wezwał stronę do zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.p.r.d., orzekł o cofnięciu M. M. uprawnień kategorii B, C, B+E, C+E. Zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podniósł, że decyzja o cofnięciu M. M. uprawnienia do kierowania pojazdami została wydana na skutek niepoddania się przez niego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które został skierowany w dniu 28 lipca 2008 r. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d., w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium podkreśliło, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym ze względu na niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji jest dla starosty działaniem obligatoryjnym. W ocenie Kolegium M. M. nie prezentował woli poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i podnosił, że jego dokumentami uprawniającymi do kierowania pojazdami posługiwała się inna osoba i to ona przyczyniła się do wykroczeń drogowych skutkujących przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów karnych. Jak jednak zauważył organ, postępowanie sądowe wszczęte na wniosek M. M. nie potwierdziło tej wersji wydarzeń, a spowodowało tylko w znaczący sposób wydłużenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do faktu, że skierowanie na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji pochodzi z 2008 r. z wyznaczonym w nim miesięcznym terminem, który upływał w czasie, gdy skarżący miał nogę w gipsie (na co przedstawił w toku postępowania dokumentację lekarską). Nawet więc, gdyby skarżący "wyraził wolę" przystąpienia do egzaminu, to - jak wskazał - ze względów zdrowotnych nie byłby w stanie tego uczynić. Skarżący zarzucił także naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa z art. 8 k.p.a. Sytuacja - spowodowana przede wszystkim uchybieniami organu pierwszej instancji - od ponad 5 lat negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącego, a w konsekwencji również zawodową i życiową. Dodatkowym, negatywnym skutkiem dla skarżącego jest fakt, że w międzyczasie dwukrotnie, w istotny sposób, zmieniły się przepisy i warunki dotyczące zdawania egzaminów na prawo jazdy. Krzywdzące w ocenie skarżącego jest również to, że jest on zobligowany do zdawania egzaminów na wszystkie posiadane kategorie prawa jazdy, co jest naruszeniem zasady równości wobec prawa. W tym przypadku ostatecznie uzasadniony mógłby być wyłącznie obowiązek zdawania na kategorie, których dotyczą popełniane wykroczenia. W ocenie skarżącego naruszono także zasadę szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a.. W sprawach dotyczących uprawnień do wykonywania zawodu opieszałość czy niekompetencja administracji nie powinna uderzać w obywateli. Wątpliwości skarżącego budzi brak instytucji przedawnienia w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W dniu 13 maja 2014 r. do Sądu Wojewódzkiego wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, w którym pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi w całości, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Wnosząc o powyższe pełnomocnik skarżącego zarzucił w sprawie naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a to: 1. zasady podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), 2. zasady zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), 3. zasady należytego informowania stron o ich prawach, o okolicznościach prawnych oraz czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), 4. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (art. 10 § 1 k.p.a.), co wiąże się z niewskazaniem przez organ pierwszej instancji przyczyn odstąpienia od jej stosowania (art. 10 § 3 k.p.a.), 5. zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organ administracji (art. 12 § 1 k.p.a. i art. 35 § 1 k.p.a.) dotyczący czasu załatwiania sprawy, także uznanej za zawiłą). W powyższym piśmie wskazano ponadto, że organy obu instancji nie odniosły się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego, iż poddanie się egzaminom sprawdzającym kwalifikacje w terminie wskazanym przez organ pierwszej instancji nie było fizycznie możliwe z uwagi na czas oczekiwania na jeden egzamin (ok. trzy tygodnie w 2008 r.) oraz konieczność przystąpienia do kilku egzaminów na różne kategorie uprawnień do kierowania pojazdami. Za kluczową okoliczność pełnomocnik uznał także takt, że w okresie od dnia 14 lipca do dnia 29 sierpnia 2008 r. skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim związanym z zabiegiem chirurgicznym i z powodów zdrowotnych nie mógł przystąpić do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Okoliczność ta została jednak pominięta przez organy obu instancji, czym naruszono art. 7 i art. 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d., zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 114 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zatem w ocenie Sądu meriti z brzmienia art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d. wynika, że w prowadzonym na jego podstawie postępowaniu, organ bada jedynie, czy w stosunku do danej osoby zostało wydane skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i czy zobowiązany wykonał obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Jeśli organ stwierdzi, że osoba zobowiązana nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji, zobligowany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W tym zakresie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d. nie pozostawia rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu. Sąd I instancji w pełni podzielił pogląd prezentowany jednolicie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że decyzja, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 pkt 4 lii. a u.p.r.d., ma charakter związany, a zatem zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W nawiązaniu do powyższego Sąd Wojewódzki podniósł, że w niniejszej sprawie bezsporne było wydanie w stosunku do M. M. w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, nie była kwestionowana w drodze odwołania (ani też w innym trybie) przez M. M., a została mu doręczona w dniu 29 lipca 2008 r. Sąd meriti dodał, że powyższa decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie skierowania M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest ostateczna (i pozostaje w obrocie prawnym), a tym samym korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Tymczasem, akta sprawy wskazują jednoznacznie na to, iż skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego ww. orzeczeniem z dnia [...] lipca 2008 r. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje, a twierdzi jedynie, że w okresie wyznaczonym przez Starostę [...], z przyczyn od niego niezależnych, nie mógł przystąpić do egzaminów sprawdzających. W ocenie Sądu I instancji przepis art. 140 ust. 1 kt 4 lit a ustawy nie określa terminu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a zatem nie było przeszkód, by skarżący wykonał powyższą decyzję także po upływie wskazanego w niej terminu, tj. po 28 sierpnia 2008 r., czego jednak nie uczynił. Strona zaś powinna obowiązek, który na nią nałożono, wykonać w najszybszym możliwym terminie (por. też wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r, sygn. akt I OSK 275/11, Lex nr 1120668). Reasumując, Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest decyzją ostateczną, jako taka musiała być respektowana także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący decyzji tej nie wykonał, nadto - nie podejmował żadnych działań zmierzających do jej wykonania. Nie przystąpił w efekcie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, ani w terminie wyznaczonym w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., ani po tej dacie. To zaś obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Okoliczności sprawy wypełniały bowiem dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d. Zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką wydania orzeczenia o cofnięciu prawa jazdy jest fakt niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Sąd I instancji zaznaczył, iż sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest odrębną od spraw dotyczących prawidłowości wpisu ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 u.p.r.d.), czy skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 u.p.r.d.). Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownego działania, a następnie podjęte w takiej sprawie czynności materialno - techniczne organu poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Może również w odrębnej sprawie zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego ostateczną decyzję w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie może natomiast skutecznie, w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, kwestionować przypisanej mu ilości punktów karnych, czy skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Stąd też nie mogły mieć żadnego znaczenia w sprawie te zarzuty podnoszone przez skarżącego, które dotyczyły przypisywanych mu zdarzeń, w związku z którymi otrzymał ponad 24 punkty karne. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iz organy administracji działały w sprawie w granicach i na podstawie prawa, a zarzuty naruszenia wskazanych w skardze oraz w piśmie procesowym przepisów: art. 7, art. 8 art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 12 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo Sąd meriti wyjaśnił, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku także te zarzuty skarżącego, które dotyczyły przewlekłości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne środki prawne, które przysługują stronie w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym - począwszy od zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie korzystał z powyższego trybu. Przewlekłość postępowania nie była przedmiotem skargi wniesionej przez niego do sądu administracyjnego, a tym samym kwestia ta nie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż fakt wielokrotnego, a także wieloletniego orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, związany z zawieszeniem postępowania na wniosek strony oraz z kilkukrotnym uchylaniem przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie może w żadnej mierze stanowić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. M. i na podstawie art. 173 i 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżył i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił; 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż prawidłowe było wskazanie przez organ terminu sprawdzenia kwalifikacji oraz w tym kontekście brak oceny czy w przedmiotowej sprawie doszło do niewykonania tego obowiązku. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. - poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji, iż wielokrotnie uchybienia w wydawanych decyzjach - w tym również ostatniej z dnia [...] września 2013 roku - brak rzetelnego informowania M. M. o jego prawach, nierozpoznanie sprawy w sposób wnikliwy, a przede wszystkim niezweryfikowanie czy doszło do niewykonania tego obowiązku - wskazanie terminu do egzaminu, którego organ wskazać nie powinien i do, którego się skarżący nie zastosował z przyczyn zdrowotnych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej zawarto argumenty na ich poparcie, wskazując jednocześnie, że Starosta Powiatowy w [...] wydając decyzję o skierowaniu M. M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię, bowiem organ wydający tę decyzję nie miał podstaw do decydowania w jakim czasie dana osoba jest zobowiązana poddać się stosownemu egzaminowi, gdyż przepis art. 114 ust. 1 lit. b nie przewiduje również terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani nie precyzuje po jakim czasie od skierowania na egzamin organ może zastosować sankcję w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący wskazał, że starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy może mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w toku postępowania nie zadbano o to, aby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa - co w sprawie skarżącego ewidentnie nastąpiło. W toku postępowania trwającego od 2008 r. i zwieńczonego wydaniem pięciu decyzji, w których dopiero ostatnia z roku 2013 roku nie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wielokrotnie naruszono art. 10 § 1 kpa wyrażający zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów - co było przyczyną aż trzykrotnego uchylenia decyzji dotyczącej Skarżącego. M. M. podał, że w związku z trwającym od 2008 r. postępowaniem od 2009 r. pozostaje bez pracy, a z zawodu jest kierowcą, co sprawia, że odebranie mu uprawnień do kierowania pojazdami pozbawia go w znacznym stopniu możliwości znalezienia zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu uwzględnia zatem wyłącznie przesłanki enumeratywnie wymienione § 2 art.183 p.p.s.a. Jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w takim ujęciu, sąd kasacyjny zobowiązany jest do skontrolowania tylko zarzutów podniesionych przez samą stronę., a zatem nie ulega wątpliwości, że skuteczność omawianego środka zaskarżenia w zasadniczej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna analizowana pod katem zarzutów sformułowanych w jej podstawach nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, dla porządku wyjaśnić należy, że przepis art.174 p.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd w wykładni zachodzi wówczas, gdy z określonego brzmienia przepisu sąd wyprowadza mylne wnioski, co do jego znaczenia. Z tą formą złamania prawa mamy do czynienia, jeżeli sąd dokonuje niewłaściwej interpretacji zastosowanego przepisu, nieprawidłowo odczytując treść lub znaczenie takiej normy prawnej. Natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie "nie podciągnięto" pod hipotezę danej normy prawnej. Przepis prawa materialnego może zatem stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli norma ta pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem konkretnej sprawy sadowoadministracyjnej. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art.114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię, nie wykazał, by przepis ten miał bezpośredni związek ze sprawą, w której zapadł kwestionowany przez niego wyrok. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że w sprawie tej przedmiotem kontroli WSA w Warszawie była wyłącznie decyzja dotycząca cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Oceniając legalność takiego rozstrzygnięcia, Sąd I instancji nie dokonywał i nie mógł przeprowadzać wykładni powołanych przepisów, gdyż w sprawie cofnięcia omawianych uprawnień nie miały one zastosowania. W konsekwencji Sądowi temu nie można skutecznie zarzucić błędnej interpretacji przepisu art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym. Zauważyć również trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne, jak wynika z art.134 § 1 p.p.s.a., rozpatrując wnoszone do nich skargi, nie są skrępowanie użytymi w nich argumentami, zawartymi tam wnioskami, zarzutami czy żądaniami. Winny więc rozważyć nie tylko, czy zaskarżone działanie dotknięte jest uchybieniami wskazanymi w rozpoznawanej skardze, ale muszą badać, czy nie zawierało ono także innych naruszeń prawa niż powołane przez stronę. Mimo tak szeroko zakreślonych granic pierwszoinstancyjnej kontroli sadowoadministracyjnej, wojewódzki sąd administracyjny nie może przekroczyć dopuszczalnych granic orzekania oraz swoimi ocenami wkraczać w inną sprawę niż ta, w której podjęto zaskarżony akt lub czynność. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie kontradyktoryjności. Postępowanie to może być uruchomione tylko na skutek skargi (w pewnych sytuacjach wniosku) złożonej przez legitymowany do tego podmiot. Przedmiot zaskarżonego taką skargą aktu (czynności) wyznacza granice sprawy podlegającej kontroli sądowej, a tym samym zakres dopuszczalnego w niej orzekania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo zwrócono uwagę na to, że orzeczenie to mogło dotyczyć oceny legalności tylko zaskarżonej w tej sprawie decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Trafnie też Sąd I instancji podkreślił, że sprawa cofnięcia takich uprawnień jest odrębną od spraw dotyczących prawidłowości wpisu ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 ustawy uprd), skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ustawy uprd) oraz skierowania na badania psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (art. 124 ust. 1 ustawy Prd). Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownego działania oraz podjęte w takiej sprawie czynności materialno – techniczne organu poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast w razie milczenia organu, strona może skorzystać ze skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1087/05, LEX nr 275433). Ponadto skarżący mógł w odrębnej sprawie zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego także ostateczną decyzję w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Fakt, że M. M. nie wykorzystał wszystkich przysługujących mu środków prawnych, nie może oznaczać, że Sąd I instancji rozpatrując jego skargę na decyzję w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, mógł i powinien badać prawidłowość prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym, a także interpretować przepisy oraz oceniać sposób ich zastosowania w innych odrębnych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że właściwe są poglądy prezentowane w uzasadnieniu Sądu I instancji dotyczące charakteru decyzji SKO w [...], która została zaskarżona skargą do tego Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prawa o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art.114 ust.1 pkt.1 Prd. Ten ostatnio powołany przepis stanowi zaś, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Zaistnienie stanu faktycznego przewidzianego łącznie w hipotezie tych unormowań, skutkuje cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Decyzja, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy uprd, ma bowiem charakter związany, a zatem zastosowanie takiej sankcji nie zależy od uznania organu, lecz jest jego obowiązkiem. W skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych wytyków związanych z drugą z dopuszczalnych podstaw kasacyjnych (art.174 pkt.2 P.p.s.a.), które miałyby się odnosić do działań Sądu meriti. Nie wywiedziono zatem zarzutu pozwalającego zakwestionować ustalenia przyjęte w zaskarżonym wyroku. Ma to istotne znaczenie, gdyż z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że Starosta [...] – na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji i w związku z przekroczeniem przez M. M. 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym- dnia 28 lipca 2008 r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wskazując jednocześnie, że niedopełnienie tego obowiązku w terminie do dnia 28 sierpnia 2008 r. skutkować będzie wydaniem decyzji o cofnięciu mu uprawnień do kierowania pojazdami. Powyższa decyzja Starosty nie była kwestionowana w drodze odwołania, ani w żadnym innym trybie. Oznacza to, że decyzja w przedmiocie skierowania skarżącego kasacyjnie z określonym dniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest ostateczna, a tym samym korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Musiała być ona respektowana przez samego skarżącego, skoro nie skorzystał z trybu odwołania się od niej, ale także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem, jak i przez sąd rozpatrujący skargę na podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie administracyjne. W związku z powyższym oraz skoro z niezakwestionowanych przez M. M. ustaleń wynika, że skarżący w wymaganym trybie został skierowany na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji oraz w zakreślonym terminie nie dopełnił tego obowiązku, to nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki przewidziane w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym zostały spełnione. W tym stanie faktycznym sprawy organy administracji oraz Sąd I instancji działały w granicach i na podstawie prawa. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanej normy uznać zatem należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. skargę tę oddalił.