I SA/Wa 1527/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. [...] w Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt uwierzytelnionych odpisów oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2013 r.nr [...] o odmowie wydania M. [...] w Z. (przywoływanemu dalej jako: "M. [...]") uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r. znak [...] stwierdzającego m.in., że nieruchomość ziemska "[...]", stanowiąca współwłasność M. L., S. L., Z. K. i spadkobierców W. L., przeszła zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13) na własność Skarbu Państwa, które to postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem M. K. – jednej ze spadkobierczyń po Z. K. Przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość ziemska obejmuje m.in. teren obecnej nieruchomości położonej w L. na której posadowiony jest dawny "[...]" wraz z terenami przyległymi, którego użytkownikiem jest M. [...]. Wnioskiem z 8 kwietnia 2013 r. M. [...] wystąpiło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie odpisu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wraz z uwierzytelnionymi odpisami załączników do tego wniosku. Wskazując na posiadanie i użytkowanie ww. nieruchomości położonej w L., wywodziło, że spełnia wymogi określone w art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n.") prowadzące do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wskazywało także, że jako interwenient uboczny jest stroną toczącego się przed Sądem Rejonowym w N. postępowania w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa J. K. i innych przeciwko S. P. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym posiada interes prawny uprawniający ją do uzyskaniu odpisu wniosku (wraz z załącznikami) inicjującego postępowanie nadzorcze w sprawie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych obejmującego przedmiotową nieruchomość. Postępowanie dotyczące uwłaszczenia M. [...] tą nieruchomością, prowadzone przed Wojewodą [...], zostało zawieszone postanowieniem z [...] marca 2004 r. nr [...]. W następstwie rozpoznania wniosku M. [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił wydania żądanych uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Odwołując się do treści art. 73 § 2 k.p.a. organ wywodził, że uprawnienie do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem kręgowi podmiotów, który legitymuje się własnym interesem prawnym uprawniającym go do udziału w postępowaniu. Wskazując na istotę tego interesu prawnego Minister stanął na stanowisku, że takim interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, nie legitymuje się M. [...], które jest jedynie obecnie użytkownikiem tej nieruchomości. To postępowanie służy bowiem rozstrzygnięciu sporu o własność uprzednich i obecnych właścicieli gruntu. Tym samym osoby mające jedynie ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, mimo że mają interes faktyczny w rozstrzygnięciu, nie są jego stroną. W konsekwencji nie mogą uzyskać odpisów dokumentów zgromadzonych w aktach ww. postępowania. W ocenie Ministra także fakt bycia stroną w postępowaniu przed sądem cywilnym nie czyni z M. strony postępowania administracyjnego. Wyjaśnił jednocześnie, że w toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu, ten sąd może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 250 k.p.c. i wystąpić do Ministra o stosowne dokumenty. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na własny interes prawny, który ma umocowania w przepisie art. 202 u.g.n. i zawisłego przed Wojewodą [...] postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na jego podstawie. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie. Podtrzymując dotychczasową argumentację Minister wskazał dodatkowo, że dopiero decyzja właściwego Wojewody posiadającego kompetencje do oceny występowania przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów i związanej z nim własnością części składowych byłaby dla wnioskodawcy źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sama zaś ekspektatywa nabycia takiego prawa, jako zdarzenie przyszłe i niepewne, nie uzasadnia takiego stwierdzenia. Na powyższe postanowienie, M. [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 28, art. 73, art. 77 § 1 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego Minister nawet nie zbadał dokumentów ani okoliczności przedstawionych przez M. [...] uzasadniających jego interes prawny w byciu stroną postępowania nadzorczego toczącego się przez Ministrem. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nadal stanowi własność Skarbu Państwa i od lat osiemdziesiątych była w użytkowaniu M. [...] będącego państwową instytucją kultury, która z mocy prawa uzyskała osobowość prawną na okoliczność czego złożono w toku postępowania stosowne dowody. Wskazywał jednocześnie na wszczęte przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie uwłaszczenia M. przedmiotowymi nieruchomościami, na podstawie art. 202 u.g.n., który to przepis stanowi także źródło interesu prawnego M. w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem konkretnych praw M. co do konkretnej nieruchomości {...] z jakimi wiąże się postępowanie toczące się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W przypadku bowiem stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej mogą zostać zniweczone prawa M. [...] wynikające z treści ww. przepisu, zaś w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji nie będzie przeszkód do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości, co uszło uwadze Ministra. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty M. [...] wniosło o uchylenie obydwu wydanych w sprawie postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: skarga jest niezasadna, choć tryb rozstrzygnięcia wniosku M. [...] jest w świetle obowiązującej procedury administracyjnej niewłaściwy. Zakwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., który reguluje formę odmowy umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Z kolei obowiązek udostępniania akt sprawy i krąg podmiotów, które z tego uprawnienia mogą skorzystać określa art. 73 § 1 i 2 k.p.a. stanowiąc, że strona ma prawo w wglądu w akta, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawa to przysługuje również po zakończeniu postępowania, jak też wskazując na możliwość żądania uwierzytelnionych odpisów lub akt sprawy lub wydania jej z akta sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Powiązanie omawianego uprawnienia ze "stroną" postępowania oznacza, że prawo to przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym taki status przysługuje. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z 12.01.2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) orzecznictwo sądów dopuszczało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. do rozstrzygania wniosków o wydanie z akt sprawy odpisów składanych przez podmioty nie mające przymiotu strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. l OSK 848/05 LEX nr 236559). Motywowane to było wówczas z jednej strony koniecznością zapewnienia kontroli instancyjnej a w dalszej kolejności kontroli sądowej zasadności odmowy wydania wnioskodawcy odpisu dokumentu z akt sprawy, z drugiej zaś brakiem prawnej możliwości umarzania jako bezprzedmiotowych postępowań wpadkowych. Stan ten uległ zmianie po wejściu w życie ww. nowelizacji kodeksu. Nie doprowadziła ona wprawdzie do istotnej modyfikacji art. 74 § 2 k.p.a., jednakże w sposób odmienny od dotychczasowego uregulowała kwestię zakresu odpowiedniego stosowania - w stosunku do postanowień - przepisów dotyczących decyzji. Na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 k.p.a. Znaczenia powyższej zmiany dla problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a., jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2679/11 (Lex nr 1343892), "upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a." Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Mając jednak na względzie zasady ekonomiki procesowej i uniknięcia sytuacji zbędnego przedłużania postępowania, którego efekt dla jednostki byłby tożsamym z obecnym (niemożność uzyskania odpisów żądanych dokumentów), a jedynie wyrażony w innej formie, nie zasadne było w okolicznościach niniejszej sprawy uchylenia z tego tylko względu zakwestionowanego postanowienia. Przechodząc zaś do istoty sprawy zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętych w niej rozstrzygnięć wpadkowych ma ustalenie, czy skarżące M. [...] posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictw i Reform Rolnych z [...] kwietnia 1949 r., którym rozstrzygnięto ostatecznie kwestię przejścia z mocy prawa na zasadach określonych w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ) na rzecz Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w L., obejmującej m.in. dawny "[...]" wraz z terenami przyległymi, w którym to dworze M. [...] - będące użytkownikiem nieruchomości - prowadzi placówkę muzealną i ubiega się o uwłaszczenie na tym majątku, na zasadach określonych w art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Poza sporem jest, że kontrolowane w dotychczas nieukończonym postępowaniu nadzorczym orzeczenie rozstrzygało spór o własność pomiędzy aktualnymi w dacie wejścia w życie dekretu PKWN właścicielami nieruchomości, a Skarbem Państwa. W konsekwencji interes prawny w sprawie dotyczącym stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia poza byłymi właścicielami (ich następcami prawnymi) mają jedynie działający przez statio fisci Skarb Państwa, względnie jednostki samorządu terytorialnego, które aktualnie są właścicielem tych nieruchomości, w następstwie komunalizacji. Nie mają go natomiast te podmioty, którym prawa podmiotowe do nieruchomości wprawdzie przysługują, ale ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych są one niewzruszalne i w efekcie wydania decyzji nadzorczej nie ulegną modyfikacji lub zniesieniu, jak też tym którym one w ogóle nie przysługują, jak ma to miejsce w przypadku M. [...], które uzyskało jedynie w drodze decyzji administracyjnej prawo użytkowania nieruchomości. Prawo to wszak nie kreuje tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym rozstrzygano w kontrolowanym przez Ministra orzeczeniu z 1949 r. To natomiast, że M. ma możliwość uzyskania praw rzeczowych do nieruchomości w trybie art. 202 u.g.n., o ile nie dojdzie do eliminacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia z 1949 r. - w efekcie którego "odżyją" prawa do nieruchomości dawnych właścicieli - powoduje wprawdzie, że jest ono zainteresowane w sprawie, ale nie świadczy o posiadaniu na tym etapie postępowania interesu pranego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., kreującego jego przymiot strony. Skoro bowiem interes prawny legitymujący do udziału w charakterze strony w konkretnej sprawie administracyjnej ma być aktualny i realny, to nie może się on opierać - jak zasadnie zauważył Minister - na ekspektatywie prawa, zwłaszcza takiej która jeszcze w pełni nie została ukształtowana. Prawidłowo zatem organ nadzoru nie uznał M. [...] za stronę postępowania mającego za przedmiot ocenę legalności ww. orzeczenia o przejęciu gruntów na cele reformy rolnej, konsekwencją czego był brak możliwości skutecznego domagania się przez ten podmiot wydania odpisów dokumentów z ww. postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. jest nieuprawniony. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy z punktu widzenie tych jego elementów, które były niezbędne dla weryfikacji legitymacji procesowej M. [...] został przez organ centralny ustalony i oceniony prawidłowo, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień. Zatem także formułowane w tym względzie zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.),orzekła jak w sentencji.