VII SA/Wa 2495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2013r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H.i W. i S. W. uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013r, znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012r, znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2012r, znak: [...] wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane nałożył na E. J. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie do PINB w [...] opinii technicznej wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi stwierdzającej, że zastosowano prawidłowe rozwiązania techniczne przy samowolnym montażu zadaszenia balkonu lokalu mieszkalnego nr 1 w [...] przy ul. [...] oraz zgodę właściciela obiektu w zakreślonym terminie. [...] WINB wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012r i decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r, znak: [...] stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa gdyż przepis art.51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy żądania przedłożenia ekspertyz czy ocen technicznych oraz zgody właściciela obiektu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego i stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił wyjątkowy charakter postępowania nadzorczego wskazując, że nawet ustalenie nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ponadto zaznaczył, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym występowały wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu godnego z prawem. W szczególności pojawiał się problem czy czynności te mają mieć charakter faktyczny, czy też mogą polegać również na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiednich dokumentów, np. ocen technicznych czy też ekspertyz (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2007r. sygn. akt II OSK 167/06, wyrok NSA z dnia 29.10.2009r., sygn. akt II OSK 823/08 oraz wyrok NSA z dnia 25.05.2009r. sygn. akt II OSK 823/08). Również w uzasadnieniu do podjętej w dniu 10.01.2011r. uchwały sygn. akt II OPS 2/10 NSA podkreślił, że na tle wykładni powołanego wyżej przepisu "pojęcie wykonanie określonych czynności budziło wątpliwości, tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie, jak to przyznaje się również w uzasadnieniu wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich". Przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi być w każdym przypadku poprzedzone nie budzącym wątpliwości ustaleniem oczywistości naruszenia prawa, które nie może być wynikiem jego błędnej interpretacji wynikającej Z niejasnego brzmienia przepisu. Ponadto należy mieć na uwadze, że nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, które powinno być również ocenione przez pryzmat charakteru oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą (por. wyrok NSA z dnia 04 stycznia 201 1r., sygn. akt II OSK 74/10). Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 20 października 2011r., sygn. akt II OSK 1497/10, pojęcie "wykonanie określonych czynności" budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie, a co za tym idzie nie można stwierdzić nieważności decyzji PINB w [...] opierając się tylko o jedną z możliwych wykładni. Zauważyć należy, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowy nie przewidziano. Jest to celowy zabieg, zastosowany po to, aby pozostawić organom nadzoru budowlanego większy zakres swobody, w celu dostosowania nakładanych obowiązków do charakteru wykonanych robót budowlanych. Tym samym przyjąć należy, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa. Tak przyjęto m.in. w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 167/06, opublikowanym w ONSA i WSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu [art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7 oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą." Odnośnie poruszanej kwestii nie posiadania przez organ nadzoru budowlanego kompetencji do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak wskazał [...] WINB w zaskarżonej decyzji również istnieje niejednolite orzecznictwo sądowo-administracyjne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności inkryminowanej decyzji organu powiatowego. Uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10 nie wyklucza w istocie konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na określone cele budowlane, kwalifikuje dane oświadczenie jako materiał dowodowy a jego złożenie jako czynność procesową zaś z przywołanego wyroku NSA w Warszawie z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2183/11 wynika że niedopuszczalna jest interpretacja która przyjmuje że roboty budowlane wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę mogły być uznane za zgodne z prawem, w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Reasumując, z uwagi na niejednolite orzecznictwo sądowo-administracyjne w zakresie stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w omawianej sprawie rozbieżności interpretacyjne nie pozwalają stwierdzić że kontrolowana decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Nie można jako "rażąco" naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Z uwagi, na fakt, że wykładnia w/w przepisu dokonywana przez judykaturę jest niejednolita, nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku przedłożenia dokumentów w decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2012r., nie stanowi rażącego naruszenia wskazanego przepisu. Wobec powyższego organ nadzorczy wskazał , że decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2012r., znak: [...], została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy | już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. J. ( zd. J. ) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: Naruszenie przepisów postępowania tj. 1. art. 156 § 1 pkt. 2 KPA w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. o której mowa w naruszonym przepisie, w sytuacji gdy wobec jednoznacznej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r.(OPS 2/10) koniecznym jest przyjęcie, iż PINB w [...] nakładając na uczestniczkę obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie opinii technicznej oraz zgody właściciela obiektu. Organ w rzeczywistości wydał rozstrzygnięcie, które pozbawione jest podstawy prawnej; 2. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 104 § 2 oraz art. 123 § 2 KPA przez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że nałożenie na uczestniczkę postępowania obowiązków w formie decyzji administracyjnej w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie, mamy do czynienia z kończącym postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a kwestia wynikłą w toku postępowania, dot. ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, która powinna postać załatwiona w formie po stanowienia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 KPA. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylona została decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2013r, znak: [...] i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...]października 2012r, znak: [...]. Kontrolowana przez sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone są poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną - to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy więc do czynienia wtedy, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił kontrolowaną decyzję jako nie naruszającą żadnej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę prawną weryfikowanej decyzji PINB w [...] z dnia [...] października 2012r stanowił przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane. Wskazany przepis budził w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istniały rozbieżności co do tego czy wykonanie określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć jako wykonanie faktycznych robót budowlanych czy też wykonanie określonych czynności może polegać na sporządzeniu i przedłożeniu odpowiednich dokumentów w postaci ekspertyz bądź ocen technicznych. Także w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r, II OPS 2/10 wskazano, iż pojęcie "wykonania określonych czynności" budziło wątpliwości , tak w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak i w doktrynie. Ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, iż rozbieżności interpretacyjne przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozwalają traktować rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanej decyzji jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r, II OPS 2/10 nie wyklucza konieczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z dnia 26 marca 2013r, II OSK 2183/11 ( LEX nr 1332676 ) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uznał, iż weryfikowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.