VII SA/Wa 2602/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. Z. i W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po przeprowadzeniu na wniosek Z. Z. i W. Z., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...].02.1999r., Burmistrz Miasta M. zezwolił na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. nr [...]. Po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Z. i W. Z. postępowania, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2010r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r. Po rozpatrzeniu odwołania Z. i W. Z., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Z. i W. Z., wyrokiem z dnia 20.04.2011r., sygn. akt VII SA/Wa 201/11, uchylił decyzję GINB z dnia [...].12.2010r., oraz decyzję M. WINB z dnia [...].10.2010r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16.01.2013r., sygn. akt II OSK 1703/11, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez H. i J. G., wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.04.2011r, stał się prawomocny. Wobec treści wskazanych wyroków, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył wniosek Z. i W. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r. i decyzją z dnia [...].06.2013r., stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., zezwalającej H. i J. G. na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...]. Wnioskiem z dnia 29.07.2013r., Z. Z. i W. Z. wystąpili o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 11.09.2013r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., zezwalającej H. i J. G. na użytkowanie budynku magazynowo- hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...]. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie stwierdzenia nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja M. WINB z dnia [...].06.2013r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana bez naruszenia przepisów o właściwości. Nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Została skierowana do osób będących stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania nie wywoła czynu zagrożony karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (kwestionowaną decyzją z dnia [...].06.2013r.), została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), który stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20.04.2011r. sygn. akt VII SA/Wa 201/11, przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].06.1997r., o pozwoleniu na budowę, a do jego użytkowania można było przystąpić, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu, w drodze decyzji. Ustawodawca w tej procedurze formę decyzji zastrzegł, tylko dla wniesienia sprzeciwu, natomiast akceptacja przystąpienia do użytkowania miała nastąpić w warunkach milczącej zgody. W ocenie Sądu, organ nie miał podstawy prawnej do wydawania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Z mocy przepisów ustawy Prawo budowlane, organ powinien zastosować inną formę niż decyzja - milczącą zgodę. Wydanie decyzji w tych warunkach, stanowiło o braku podstawy prawnej do jej wydania. Decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., była również przedmiotem oceny przez NSA, który w wyroku z dnia 16.01.2013r., sygn. akt II OSK 1703/11, wskazał wprost, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była obarczona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Organ administracji publicznej wydal bowiem decyzję pomimo braku przepisu prawnego, który umocowywałby go do podjęcia aktu. Nie miał kompetencji do podjęcia działania w formie decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na przepis art. 170 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.), który stanowi, że orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że M. WINB w badanej decyzji z dnia [...].06.2013r., zasadnie uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności, gdyż Burmistrz Miasta M. wydając decyzję z dnia [...].02.1999r., zezwalającą na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...], dopuścił się naruszenia prawa, wydając ją bez podstawy prawnej. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należą decyzje wydane w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt IIOSK 717/07, LEX nr 486048). Odnosząc się do zarzutów małżonków Z. organ wyjaśnił, że po wyroku NSA z dnia 16.01.2013r., sygn. akt II OSK 1703/11, M. WINB był zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozpatrzenia pierwotnego wniosku, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r. Natomiast zawarte w kwestionowanym przez skarżących uzasadnieniu organu wojewódzkiego stwierdzenie - "nie można mówić o braku możliwości użytkowania obiektu zlokalizowanego w M. przy ul. C.", nie miało wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takie sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji nie kształtuje sytuacji prawnej budynku będącego przedmiotem postępowania, a jest jedynie informacją dla stron postępowania. Niezależnie od tego czy prawdziwą, to jednak nie mającą znaczenia dla oceny legalności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., o pozwoleniu na użytkowanie. Z. i W. Z. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16.01.2013r. uznał za zasadne stwierdzenie nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z [...].02.1999 o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego należącego do sąsiadów G. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że "wyeliminowanie z obrotu badanej decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie niweczy skutków dokonanego przez skarżących zawiadomienia o zakończeniu budowy...", jednak M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we własnej decyzji zapadłej po wyroku NSA "przetłumaczył" to w ten sposób, że stwierdzi iż "nie można mówić o braku możliwości użytkowania obiektu...". M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, mimo wniesionego żądania, postanowieniem z [...].07.2013r. odmówił sprostowania własnej decyzji - kwestionowanego fragmentu uzasadnienia. Dalej skarżący podnosili, że wielokrotnie i bezskutecznie zwracali się do organów nadzoru budowlanego o podjęcia działań w sprawie wykonania prawomocnego wyroku i zakazania użytkowania przedmiotowego obiektu. Żądnie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06 2013r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie, wynikało z błędnej informacji organu wojewódzkiego umożliwiającej dalsze użytkowanie zakładu produkującego nici i materiały włókiennicze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Z. i W. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...].10.2013 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].10.2013 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...].10.2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. Z. i W. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji M. WINB z dnia [...].06.2013 r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999 r., zezwalającej H. i J. G. na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...]. Kwestionowana decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013 r., stwierdzała nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999 r., zezwalającej na użytkowanie budynku, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w wyroku z dnia 20.04.2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 201/11, wydanym w przedmiotowej sprawie, iż kwestionowany obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].06.1997r., o pozwoleniu na budowę, a do jego użytkowania można było przystąpić, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Inwestorzy dokonali zgłoszenia i w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ nie miał podstawy prawnej do wydawania decyzji pozwolenia na użytkowanie. Decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., była również przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16.01.2013r., sygn. akt II OSK 1703/11, wskazał wprost, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była obarczona kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jaką jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Jednocześnie, NSA w wymienionym wyroku stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu badanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie niweczy skutków dokonanego przez inwestorów – H. i J. G. zawiadomienia o zakończeniu budowy. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawidłowa była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji M. WINB z dnia [...].06.2013r. Decyzja organu wojewódzkiego ( stwierdzającą nieważność pozwolenia na użytkowanie) nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania nie było dokonanie ustaleń co do prawidłowości obecnego sposobu użytkowania budynku, a jedynie ocena w nadzwyczajnym trybie decyzji M. WINB z dnia [...].06.2013 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z. i W. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2013r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w odniesieniu do kwestionowanego obiektu zapadły decyzje eliminujące z obrotu prawnego pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie. Swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...].06.2013r., uzasadniali w ten sposób, iż nie było dopuszczalne, stwierdzanie nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i jednoczesne wskazywanie na możliwość użytkowania tego obiektu. W ocenie skarżących, zapadłe decyzje są niespójne, nielogiczne, przeczące sobie, zawierają błędy merytoryczne, które powinny je eliminować z obrotu prawnego. Wydawanie takich decyzji jest lekceważeniem prawomocnych wyroków WSA i NSA. Podnieśli, że kwestionowany budynek przemysłowy nie posiada pozwolenia na budowę, ani pozwolenia na użytkowanie, obowiązujący plan zagospodarowania terenu nie dopuszcza tego rodzaju zabudowy. Mimo skarg, nadzór budowlany nie podjął żadnych działań przywracających poszanowanie prawa i respektowanie prawomocnych wyroków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało oddalić, albowiem zarzuty skargi były niezasadne. Na wstępie przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdy stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto należy podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., zezwalającej na użytkowanie budynku magazynowo-hurtowego położonego w M. przy ul. C. [...], było odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem w aktualnie prowadzonym postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, organ nie był władny do ponownego rozstrzygania sprawy będącej przedmiotem decyzji z dnia [...].02.1999r., lecz jedynie do oceny prawidłowości decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., przez pryzmat podstaw prawnych jej wydania. Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W ocenie Sądu wskazane przez organ okoliczności stanowiły dostateczną podstawę do stwierdzenia, iż decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., była prawidłowa i nie zawierała żadnej z przesłanek do stwierdzenia jej nieważności Poza tym rażąca wadliwość decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].02.1999r., została przesądzona przez orzekające w sprawie sądy - Wojewódzki Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 20.04.2011r., sygn. akt VII SA/Wa 201/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 16.01.2013r., sygn. akt II OSK 1703/11). Tym samym, stwierdzenie decyzją z dnia [...].06.2013r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było całkowicie prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu wadliwości uzasadnienia decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013r., i jej wpływu na ocenę decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa należy wskazać, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja nie zawiera stosownego uzasadnienia lub też gdy jej sentencja nie koresponduje z treścią tego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt I SA 935/98, LEX nr 47268). "uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. i jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega stwierdzeniu nieważności." Zatem nie każde, nawet wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji będzie determinowało ocenę, że decyzja, której częścią składową jest to uzasadnienie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wówczas, gdy orzeczenie administracyjne nie zawiera w ogóle uzasadnienia, albo uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co do zasady prawidłowe uzasadnienie, ale odnoszącą się do danego stanu faktycznego szerzej, niźli byłoby to potrzebne w konkretnej sprawie. Zatem zawarte w kwestionowanym uzasadnieniu organu wojewódzkiego stwierdzenie - "nie można mówić o braku możliwości użytkowania obiektu zlokalizowanego w M. przy ul. C.", nie miało żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia - w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Takie sformułowanie w odniesieniu do zakresu sprawy jaką organ rozstrzygał z pewnością nie kształtuje sytuacji prawnej budynku będącego przedmiotem postępowania. Na tę ocenę nie mogły także wpłynąć twierdzenia strony, iż organy nadzoru budowlanego ignorują żądania skarżących, podjęcia w ramach swych kompetencji działań, w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Skarżącym przysługują bowiem odpowiednie środki prawne do ochrony swoich praw, także przy bezczynności organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.