II OSK 1701/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 40/14 w sprawie ze skargi K. S. i J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]; 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz K. S. i J. S. kwotę 5220 (pięć tysięcy dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 40/14, oddalił skargę K.S. i J.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Inwestorzy – K.S. i J.S. – w dniu [...] lutego 2013 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią usługową na parterze zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ch. i przeprowadzenie obowiązkowej kontroli w celu stwierdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2008 r. PINB w W. w dniu [...] marca 2013 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę budynku. Z protokołu przeprowadzonej kontroli wynikało, że inspektorzy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego stwierdzili, iż budynek jest użytkowany, załączając do protokołu dokumentację fotograficzną mającą obrazować znamiona użytkowania obiektu. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ poinformował inwestorów o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego z częścią usługową na parterze. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), wymierzył K.S. i J.S. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku. Zażalenie na to postanowienie wnieśli K.S. i J.S. wskazując, że w chwili kontroli część usługowa nie była użytkowana. Znajdujące się tam bowiem urządzenia były odłączone i przygotowane jedynie do eksploatacji w przyszłości. W piśmie uzupełniającym zażalenie inwestorzy podnieśli, że cały budynek nie jest użytkowany i nie jest zamieszkany. Umieszczenie natomiast mebli i innych sprzętów w obiekcie budowlanym nie uzasadnia w ich ocenie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia organu pierwszej instancji były prawidłowe. Wskazał, że użytkowanie budynku potwierdza protokół z kontroli obiektu oraz załączony do niego materiał zdjęciowy, na którym widoczne są w budynku urządzenia, materiały, produkty. Kuchnia, łazienka i pokoje są umeblowane. W pomieszczeniach tych znajdują się stoły, szafy, biurka, łóżka, regały. Ponadto w kuchni znajdują się produkty spożywcze, a w łazienkach i pokojach - kosmetyki, środki czystości. Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2013 r. i sposób wyposażenia budynku stanowi wystarczający dowód na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, szczególnie w części mieszkalnej. Oświadczenie inwestora, że nie użytkuje on obiektu, uznał zatem organ za sprzeczne ze zgromadzonym materiałem, który odzwierciedla użytkowanie budynku dla celów innych niż realizacja robót budowlanych, albo pilnowanie budowy. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo nałożono skarżonym postanowieniem na inwestorów obowiązek uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, którego charakter wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed jego rozpoczęciem. Również sposób ustalenia wysokości kary przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy uznał za prawidłowy. W sprawie nie ma bowiem możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też miarkowania jej wysokości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wnieśli K.S. i J.S., zarzucając organom błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestorzy przystąpili do użytkowania budynku, a przez to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że umieszczenie mebli i sprzętu w budynku mieszkalnym oznacza przystąpienie do użytkowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego, a przez to naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stwierdził, że ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie zostały dokonane podczas czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2013 r. – na podstawie protokołu kontroli oraz zdjęć stanowiących załącznik do tego protokołu. Zdaniem Sądu zdjęcia te wystarczająco i w sposób nie budzący wątpliwości dokumentują fakt użytkowania co najmniej części mieszkalnej budynku. Sąd zauważył, że zdjęcia pokazują całkowicie umeblowane pokoje, kuchnię, łazienkę. Przy czym nie jest to taki rodzaj urządzenia mieszkania, który wskazuje na to, że są to tylko ustawione, nieużywane meble, co mogłoby być uznane za przygotowanie do użytkowania. W kuchni znajdują się naczynia, ściereczki kuchenne, kwiaty, naklejki na lodówce. W sypialni jest zaścielone pościelą łóżko, fotografie na ścianach, firanki. W łazience kosmetyki, ręczniki, suszarka na pranie. W pokojach dziecięcych na ścianach wiszą plakaty, na łóżku znajduje się pościel. W ocenie Sądu świadczy to o tym, że wszystkie pomieszczenia są zamieszkałe i używane w typowy sposób. W tej sytuacji, jak wskazał Sąd, nie można czynić organowi zarzutu, że przy tak ewidentnych dowodach zdjęciowych nie prowadził szczególnego, dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż byłoby ono zbędne. Sąd zauważył również, że ze zdjęć nie wynika tylko jednoznacznie czy użytkowany był warsztat. Jednak z uwagi na fakt, że nie jest możliwe ustalenie opłaty legalizacyjnej proporcjonalnie do części obiektu będącego samowolą, to kwestia rozpoczęcia użytkowania warsztatu, przy niewątpliwym użytkowaniu części mieszkalnej, jest bez znaczenia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że oczekiwanego przez skarżących skutku nie mogły odnieść dowody dołączone do skargi: umowa użyczenia z dnia [...].10.2005 r.; decyzja o podatku od nieruchomości za rok 2011, 2012 i 2013 oraz kserokopia dowodu osobistego, załączone na okoliczność stwierdzenia, że skarżący zamieszkują i prowadzą działalność gospodarczą w budynku rodziców. Sąd wskazał, że w dowodzie osobistym ujawnione jest jedynie miejsce zameldowania, niemniej z faktu zameldowania w określonym miejscu nie wynika jeszcze fakt zamieszkiwania w tym miejscu - są to dwie różne kwestie. Z kolei z załączonych decyzji w sprawie podatku od nieruchomości wynika tylko tyle, że J. i S.Ż. płacą podatek od nieruchomości, a część tego podatku obliczona jest według stawki jak dla działalności gospodarczej. Nie wynika z nich natomiast kto rzeczywiście tą działalność prowadzi (skarżący czy J. i S.Ż.), nie ma też przeszkód żeby działalność prowadzona była w kilku miejscach. Okoliczności te mogłyby mieć jednak znaczenie, gdyby kara uzależniona była – jak wyżej wskazano – od powierzchni której użytkowanie rozpoczęto. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umieszczenie mebli i sprzętu w budynku mieszkalnym oznacza "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu, gdyż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z umieszczeniem mebli i wyposażenia mieszkania w poszczególnych pomieszczeniach, ale – o czym świadczą zdjęcia w aktach administracyjnych – z pełnym korzystaniem z mieszkania zgodnie z jego funkcją. Ponadto za niezasadny uznał również Sąd zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ zarzucił inwestorowi nieprawidłowości w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno-budowlanym, uznając że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący dołączyli do akt sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] o udzieleniu skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zdaniem Sądu oznacza to, że organy nie doszukały się istotnych odstępstw od projektu budowlanego i tym samym nie toczy się wobec tego budynku i jego inwestorów postępowanie legalizacyjne. Przy czym uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim przystąpieniu do użytkowania nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. W świetle powyższego Sąd uznał, że materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż strona skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie takie obliguje z kolei organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Za prawidłowy i nie budzący wątpliwości uznał także Sąd sposób wyliczenia kary. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K.S. i J.S.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na przyjęciu i uznaniu za prawidłowe błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wydający przedmiotową decyzję, a także błędnym i naruszającym przepisy proceduralne przyjęciu, że organ przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy, ograniczający się do fotografii domu, jest wystarczający do wykazania faktu przystąpienia do użytkowania domu; b) art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przed WSA w Krakowie; c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy - Prawo budowlane, polegające na niedostrzeżeniu, że organ zastosował ww. przepisy Prawa budowlanego w sytuacji, gdy zarzucił inwestorowi nieprawidłowości w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem architektoniczno – budowlanym, uznając, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu; d) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna być uwzględniona; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty K.S. i J.S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wydający przedmiotową decyzję, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy, ograniczający się do fotografii pomieszczeń w domu, jest wystarczający do wykazania faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazać należy, że wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku i postanowieniach organów obu instancji, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy w niniejszej sprawie nie uprawniały do oceny, zgodnie z którą inwestorzy przystąpili do użytkowania, którą to oceną w konsekwencji podzielił Sąd pierwszej instancji. Ustalenia te nie mogły tym samym stanowić podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane i wymierzenia inwestorom kary grzywny. Restrykcyjność tej kary wespół z brakiem konieczności ustalania stopnia winy oznacza, że kara taka może zostać nałożona jedynie w sytuacji gdy stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości. Skoro organy administracyjne obu instancji podjęły próbę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., to powinny w sposób obiektywny ocenić wszystkie okoliczności sprawy oraz w sposób prawidłowy uwzględnić orzecznictwo sądów administracyjnych. Powinny w tym zakresie zachować dużą staranność, jednak oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tego nie uczyniły. Wynika to z tego, że często w tego rodzaju sprawach uwzględnienia wymaga kazuistyczny charakter każdej ze spraw w tym przedmiocie. Przyjmuje się, że skoro brak jest ustawowej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania", to czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania będzie zależało od ustaleń w każdej z rozpatrywanych spraw (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 499/09; z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1914/09). Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w zakresie pojęcia "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego". Pojecie to należy rozumieć jako wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem, funkcją. Ustalenia w tym zakresie muszą zatem wynikać z okoliczności konkretnej sprawy. Wbrew jednak zawartej w zaskarżonym wyroku ocenie o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane wcale nie muszą świadczyć nagromadzone w nim meble i urządzenia. To może być także przejaw przygotowania obiektu do użytkowania. W tej sprawie pozostaje zatem aktualny podgląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym składowanie w budynku elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku, w celu pilnowania tego wyposażenia, czy też w celu nadzorowania miejsca budowy nie może być utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1169/09; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 857/10). Także w doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu budowlanego dowiaduje się na skutek wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do przystąpienia do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (por. Z. Kostka w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2014, s. 734 i n.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy administracyjne, a za nimi Sąd, wskazując na znajdujące się w pomieszczeniach mieszkalnych normalne przedmioty codziennego użytkowania nie uwzględnili okoliczności, że inwestorzy wskazywali, iż mieszkali wówczas z rodzicami na sąsiedniej działce i po wystąpieniu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie sukcesywnie przenosili cały swój dobytek do nowego domu. Zamieszkiwanie na sąsiedniej działce niewątpliwie umożliwiało skarżącym także codzienną obecność w budynku w celu przygotowania go do zamieszkania. Trudno zatem na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego – jedynie w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli – przesądzić, że zastany przez organ stan faktyczny w przedmiotowym budynku realizował co najmniej jego funkcję mieszkalną. Podkreślić również należy, że ustalenia organu nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w protokole z kontroli obiektu z dnia [...] marca 2013 r. Kontrolerzy dokonując czynności kontrolnych wskazali w protokole jedynie, że wszystkie dostępne pomieszczenia w części usługowej oraz mieszkalnej były wyposażone w urządzenia, narzędzia gospodarstwa domowego i warsztatowego. Znamiona użytkowania obiektu miała obrazować załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Tymczasem na zdjęciu z kuchni widać tylko znajdujący się na blacie kuchennym koszyk z owocami, garnek, czajnik. Kuchnia jest w idealnym stanie czystości, brak talerzy, sztućców i innych produktów świadczących o codziennym użytkowaniu kuchni przez czteroosobową rodzinę. Również z protokołu kontroli nie wynika, aby kontrolerzy zbadali jakie produkty są w lodówce, czy w szafkach. Tak więc stan zastany w obiekcie, widoczny na zdjęciach, świadczy co najwyżej o czasowym przebywaniu skarżących w pomieszczeniach w celu przygotowania do zamieszkania połączonym być może nawet z nocowaniem w tym budynku (zaścielone łóżko w sypialni), w celu pilnowania tego wyposażenia. Potwierdzają to również zdjęcia łazienek i pokoi dziecięcych. Samo umieszczenie w łazienkach pustych koszów na bieliznę, pustych suszarek na pranie, ręcznika do rąk i mydła, tubki kremu albo pasty do zębów nie świadczy o stałym korzystaniu z tych pomieszczeń. Brak bowiem ręczników kąpielowych, kosmetyków i innych artykułów, z których zwyczajowo korzysta czteroosobowa rodzina, w tym dwoje dzieci. Ponadto w pokojach dziecięcych wszystkie rzeczy, w tym zabawki są równiutko ułożone; pościel na łóżkach złożona, przykryta, część przedmiotów, zabawek ułożona w kącie, pusty stolik i krzesła, co nie pozwala stwierdzić, że pomieszczenia te są używane przez dzieci. A zatem z materiału zdjęciowego nie można wyciągnąć tak jednoznacznych wniosków, jak zrobił to organ, że w części mieszkalnej budynku toczyło się jakiekolwiek życie rodzinne, co mogłoby wskazywać na jego użytkowanie. Dowodem na użytkowanie budynku mieszkalnego nie może być więc samo stwierdzenie, że w części mieszkalnej znajdują się sprzęty i meble, gdyż może to być dowodem tylko umieszczenia tych rzeczy, a nie użytkowania mieszkania. Do ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany powinny zostać przeprowadzone jeszcze inne dowody. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków, np w rozpoznawanej sprawie zaznania rodziców skarżących lub sąsiadów (art. 75 § 1 K.p.a.). Wynika to z tego, że skarżący występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią usługową, mogli spodziewać się, że w najbliższym czasie możliwym będzie zamieszkanie w budynku, co z różnych względów uzasadniało czynienie przygotowań w zakresie zapewnienia niezbędnych potrzeb mieszkaniowych. Organ powinien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W tych warunkach należało uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. Ponadto zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania, co powoduje, że skarga K.S. i J.S. zasługiwała na uwzględnienie, a wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji powinny zostać uchylone. Z tych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199, art. 200, art. 202 w związku z art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.