II GSK 1620/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1042/13 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 4 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Kr 1042/13) w sprawie ze skargi T. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; orzekł, że uchylone decyzje nie mogą zostać wykonane; oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. K. T. 817 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2012 r. w miejscowości S. przeprowadzono kontrolę autobusu marki Mercedes-Benz nr rej. [...], należącego do T. K., którym kierował D. L. wykonujący regularny przewóz osób na trasie O.–S.. Z protokołu kontroli nr [...], wynikało, że autobus nie odpowiadał warunkom technicznym wymaganym przy wykonywaniu regularnego transportu drogowego osób, bowiem przewoźnik (pracodawca) nie wyposażył kierowcy w tablicę kierunkową. Natomiast tablica, w którą był wyposażony autobus, nie została uznana za właściwą tablicę kierunkową boczną. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] nałożył na T. K. karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1265 ze zm. – dalej: u.t.d.), za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (załącznik nr 3, Ip. 2.5.1). T. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także w skrócie: GITD) decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do: - art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: 1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; - art. 18b ust. 2 pkt 1 b) u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. używania do przewozu autobusów nie odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; - § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., nr 32, poz. 262 ze zm. – dalej: rozporządzenie), autobus powinien być wyposażony w: tablice kierunkowe – na autobusie regularnej komunikacji publicznej; - § 21 ust. 1 rozporządzenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną, przy czym autobus ten kursujący na linii oznaczonej numerem lub literą – również w tylną i wewnętrzną; - art. 4 pkt 22 lit. o) u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz m.in. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym; - art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 u.t.d.). Organ odwoławczy wyjaśnił także, że za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego nakładana jest kara pieniężna w wysokości 5.000 zł (Ip. 2.5.1 załącznika nr 3). GITD powołał się także na § 18 rozporządzenia, w którym określono liczne wymagania dotyczące warunków technicznych, jakie powinien spełniać autobus, np. ilość drzwi, uchwyty, poręcze, wyjścia awaryjne, zasłona za miejscem kierowcy, urządzenie do oświetlania wnętrza, bagażnik, czy też posiadanie gaśnicy, apteczki, ogumionego koła zapasowego bądź tablic kierunkowych. Zdaniem organu, warunki dodatkowe, jakie musi spełniać każdy autobus nie są jednorodne i jedne dotyczą ściśle jego budowy, a inne konieczności wyposażenia w niezbędne urządzenia i przedmioty. Powołał się także na wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2009 r. (sygn. VI SA/Wa 1394/09), w którym przyjęto, że nie ma żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia", a całość warunków dodatkowych (określonych w § 18 rozporządzenia) składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Organ stwierdził, że naruszenie wskazane pod Ip. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. stanowi o warunkach technicznych autobusu, ale w powiązaniu z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. W przepisie tym nie chodzi więc o każdy warunek, jakiemu powinien odpowiadać autobus, lecz jedynie o taki, który prawodawca wyraźnie wiąże z rodzajem wykonywanego przewozu regularnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w toku kontroli stwierdzono, że doszło do naruszenia w postaci wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiadał wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, a warunki wymienione w § 18 i 21 rozporządzenia, stanowią warunki techniczne, które obligatoryjnie musi spełniać autobus. Już samo stwierdzenie braku tablicy bocznej kierunkowej uzasadnia nałożenie przez organ kary. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zarzucił skarżącemu, że miał wpływ na stwierdzone naruszenie i brak jest możliwości zastosowania wobec niego art. 92c u.t.d., gdyż to on, zgodnie z treścią zeznań kierującego powierzył mu kontrolowany autobus, który powinien być przygotowany do wykonywania dalszego przewozu. Wyjaśniono, ze brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę z przyczyny wziętej pod uwagę z urzędu tj. naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał za błędne stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "Całość tych warunków dodatkowych składa się na warunki techniczne, jakim musi odpowiadać autobus. Nie ma żadnego uzasadnienia dla rozróżnienia "warunków technicznych" od "wyposażenia", bowiem ustawodawca tego nie czyni i w jednej jednostce redakcyjnej tj. w § 18 rozdziału 5 "warunki dodatkowe dla autobusu" umieszcza wszystkie warunki, jakie musi spełnić autobus". W ocenie Sądu nie jest uprawnione stwierdzenie, że ustawodawca w jednej jednostce redakcyjnej tj. w § 18 rozdziału 5 umieszcza wszystkie warunki, jakie musi spełnić autobus. Rozdział 5 rozporządzenia zatytułowany "warunki dodatkowe dla autobusu" zawiera więcej niż jedną jednostkę redakcyjną, albowiem składa się z sześciu paragrafów (§ 17–22). Niektóre z tych paragrafów określają jak "autobus powinien być wyposażony" (§ 18 oraz § 21), niektóre zaś określają, jak powinien być autobus "zbudowany" (§ 22 rozporządzenia). Nie jest również uprawnione stwierdzenie, że ustawodawca nie czyni rozróżnienia między "warunkami technicznymi" a "wyposażeniem" autobusu. Zdaniem WSA, organ odwoławczy nie dostrzegł, że norma prawna określająca rodzaj naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób oraz wysokości kary pieniężnej wymierzanej za to naruszenie uregulowane zostały w załącznikach do u.t.d., stanowiących integralną część ustawy. W załączniku nr 3 wyszczególniającym m.in. naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób. Pod liczbą porządkową 2.5 ustawodawca wymienia wykonywanie przewozu autobusem, który: (a) 2.5.1. – nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, za co przewidziano karę 5.000 zł; (b) 2.5.2. – nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, za co przewidziano karę 2.000 zł. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na brak precyzji przepisów § 18 oraz § 21 rozporządzenia dotyczących stwierdzenia, czy tablice kierunkowe należą do wyposażenia pojazdu, czy stanowią element warunków technicznych pojazdu, należało odwołać się do załączników do u.t.d., które stanowią integralną część tej ustawy. W załączniku nr 3 ustawodawca zawarł rozróżnienie pomiędzy "warunkami technicznymi", a "wyposażeniem i oznakowaniem" autobusu. Przy takim rozróżnieniu zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia logiczna nakazywały uznać, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, a nie do warunków technicznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi; bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej: p.r.d.) oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że termin "warunki techniczne" nie obejmuje wymaganego przepisami rozporządzenia wyposażenia autobusu, podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż wyposażenie takie decyduje w rzeczy samej o tym, czy pojazd odpowiada warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d., oraz lp. 2.5.1 i lp. 2.5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie lp. 2.5.1 załącznika nie można nałożyć kary pieniężnej za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe, albowiem tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu autobusu należy zaliczyć do jego wyposażenia i oznakowania, o którym mowa w lp. 2.5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a nie do warunków technicznych, podczas gdy tablice kierunkowe stanowią jeden z warunków technicznych autobusu, wymaganych ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, o którym mowa w lp. 2.5.1 załącznika, zaś przepis lp. 2.5.2 załącznika przewiduje sankcję za brak wyposażenia i oznakowania, a więc również naruszenie w zakresie warunków technicznych autobusu, ale wymaganych nie ze względu na rodzaj przewozu (np. regularny), ale z uwagi na przewóz określonej kategorii pasażerów, np. dzieci do szkół, osób niepełnosprawnych, itp., dla którego rozporządzenie przewiduje jeszcze inne wymagania techniczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W skardze kasacyjnej nie zostały postawione zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, a więc uznać należy, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania nie jest kwestionowany. Oznacza to, że ocena zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego może być dokonana na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym podkreślić należy, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dniu kontroli strona wykonywała regularny przewóz drogowy osób w ramach komunikacji publicznej, autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej. Istota sporu między stronami sprowadza się do tego czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli ([...] listopada 2012 r.) dopuszczalne było ukaranie wykonującego przewóz drogowy z zastosowaniem sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym, a więc za wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Niewątpliwie punktem wyjścia do dokonania wykładni przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie jest odwołanie się do treści art. 66 ust.1 p.r.d. Powołany przepis stanowi, że pojazd uczestniczący w ruchu ma być zbudowany, wyposażony i utrzymany tak, aby korzystanie z niego nie naruszało warunków określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–6 p.r.d. Umieszczając powołany przepis w dziale III zatytułowanym "Pojazdy" w rozdziale 1 zatytułowanym "Warunki techniczne pojazdów" ustawodawca uznał, że obowiązki związane z budową pojazdów ich wyposażeniem i utrzymaniem należy objąć wspólnym pojęciem – warunków technicznych pojazdów. Jednocześnie w art. 66 ust. 5 p.r.d. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz Obrony Narodowej rozporządzenia określającego warunki techniczne pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jak trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich wyposażenia, nie może nie uwzględniać przyjętej przez prawodawcę systematyki tego aktu prawnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm prawnych obowiązujących w danym porządku prawnym winien być spójny i uporządkowany. W uchwale z 16 marca 2000 r., sygn. akt I KZP 53/99 Sąd Najwyższy, odwołując się do wykładni systemowej stwierdził, że "ustalając znaczenie przepisu prawnego interpretator powinien brać pod uwagę systematykę wewnętrzną aktu prawnego, w którym przepis ten mieści się i powinien przyjmować, że system prawa jest w jakimś sensie całością jednolitą i harmonijną". Do wykładni systemowej wewnętrznej nawiązał także NSA w uchwale z 2 lipca 2001 roku sygn. akt FPS 3/01, wyjaśniając, że wykładnia ta sprowadza się do wyjaśnienia treści normy prawnej w związku z jej usytuowaniem w danym akcie prawnym i w powiązaniu z innymi jego przepisami. W związku z powyższym wskazać należy, że dział III rozporządzenia zatytułowany "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" obejmuje 13 rozdziałów, z czego przepisy zawarte w czterech pierwszych rozdziałach odnoszą się swym zakresem do wszystkich pojazdów samochodowych i przyczep, a przepisy umieszczone w rozdziałach od 5 do 13 działu III rozporządzenia odnoszą się do wskazanych szczegółowo rodzajów pojazdów. Oznacza to, że autobusy winny spełniać warunki techniczne określone w przepisach działu III rozdział 1–4 rozporządzenia, a nadto winny spełniać dodatkowe warunki określone w rozdziale 5 działu III rozporządzenia. W związku z powyższym zauważyć należy, że mimo, iż przepis § 18 ust. 1 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia odwołuje się do wyposażenia autobusu, to jednak uwzględniając poczynione wyżej uwagi, stwierdzić należy, że ustawodawca zawarł w tych przepisach prawa dodatkowe warunki techniczne, jakie powinien spełniać autobus uczestniczący w ruchu po drogach publicznych. Ponadto podkreślić należy, że w rozdziale 2 działu III rozporządzenia prawodawca zamieścił przepisy prawa odnoszące się do wyposażenia pojazdów samochodowych oraz przyczep, które to wyposażenie stanowi o spełnieniu warunków technicznych jakim mają odpowiadać pojazdy samochodowe oraz przyczepy, o których mowa w tym rozporządzeniu. Tak więc wyposażenie, o którym mowa w rozdziale 2 działu III rozporządzenia oraz wyposażenie, o którym mowa w § 18 i w § 21 rozporządzenia określa w sposób szczegółowy warunki techniczne jakie winien spełniać autobus. W tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro, stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia, autobusy regularnej komunikacji publicznej powinny być wyposażone w tablice kierunkowe, to brak tego wyposażenia rodzi skutek w postaci wykonywania przewozu regularnego w komunikacji publicznej autobusem nie odpowiadającym wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego i okoliczność ta uzasadnia zastosowanie sankcji określonej w Ip. 2.5.1. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z [...] listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1173/10; z [...] września 2014 r., sygn. akt 904/13; z [...] lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2403/13; z [...] czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1100/14; i z [...] lipca 2015 r., II GSK 1556/14 – zatem można uznać, że jest ono utrwalone w orzecznictwie. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na materialnoprawny charakter stwierdzonych naruszeń, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.