VIII SAB/Wa 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. P. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta R. 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta R. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2) stwierdza, że występująca w sprawie przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. P. (dalej skarżąca, strona) złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R.. Stan sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek do Prezydenta Miasta R. (dalej organ), wnosząc o zmianę punktu 2a decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., o warunkach zabudowy, przy czym zmiana miała dotyczyć zwiększenia wysokości budynków do max. 8,5 m oraz dopuszczenia dachów dwuspadowych. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. strona została wezwana przez organ do uzupełnienia wniosku o: przedłożenie na piśmie zgody wszystkich stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy oraz przedłożenia zwymiarowanych rysunków przedstawiających parametry budynków po zmianie, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Strona w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła do organu pismo wraz z załącznikiem zawierającym zwymiarowane rysunki oraz parametry budynku po zmianie, jednocześnie wskazując w piśmie, iż na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest wymagana zgoda pozostałych stron postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r., organ skierował do skarżącej pismo informujące ją o pozostawieniu przedmiotowej sprawy bez rozpoznania, wyjaśniając, że złożone dokumenty nie wyczerpują dyspozycji pisma wzywającego do uzupełnienia braków. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium), po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w sprawie zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ błędnie uznał, iż podanie strony nie czyniło zadość wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, bowiem nie została do niego dołączona zgoda wszystkich stron postępowania. Po zwrocie akt w dniu [...] lipca 2013 r. organ wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...], położonej w R. przy ul. S. w części dotyczącej wysokości budynków oraz kształtu dachów. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca powiadomiła organ, iż wnosiła o zmianę geometrii dachów poprzez dopuszczenie dachów dwuspadowych, a nie zastąpienie dachów wielospadowych, dwuspadowymi. Organ w odpowiedzi na powyższe skierował pismo do stron postępowania informujące o zakresie wniosku o zmianę decyzji w kwestii dachów (pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r.), zaś kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał strony do wyrażenia na piśmie zgody o dokonanie zamierzonych zmian w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Jednocześnie w tym samym dniu (tj. [...] sierpnia 2013 r.) zawiadomiono skarżącą, że decyzja w przedmiocie złożonego wniosku zostanie wydana nie później niż do [...] września 2013 r., przy czym jest to spowodowane koniecznością dodatkowego wyjaśnienia zakresu zmian zamierzonych przez skarżącą. W dniu 22 sierpnia 2013 r. strona złożyła zażalenie do Kolegium na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. R., przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Kolegium po rozpoznaniu zażalenia, stwierdziło, że w sposób przewlekły prowadzone jest postępowanie administracyjne przez Prezydenta Miasta R., w sprawie zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy. Nadto nie wyznaczyło dodatkowego terminu do rozpoznania sprawy. W dniu [...] września 2013 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przedstawiając opieszałe działania organu, wymianę korespondencji z organem, a w konkluzji podnosząc, że zostały naruszone jej dobra osobiste, zaś postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta było nadmiernie przewlekłe, i trwało od [...] listopada 2011 r. do [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i przedstawił własne stanowisko co do przebiegu postępowania w sprawie złożonego wniosku. W dniu [...] października 2013 r. organ wydał decyzje nr [...], którą odmówił zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...], położonej w R. przy ul. S., w części dotyczącej wysokości planowanych budynków oraz kształtu dachów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sposób rozstrzygania o bezczynności i przewlekłości postępowania został unormowany w art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu, strona ma obowiązek wyczerpać tryb odwoławczy, tj. złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Niewątpliwie powyższy warunek należy uznać za spełniony, bowiem skarżąca uzyskała pozytywne dla siebie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2013 r., stwierdzające, że w sposób przewlekły prowadzone jest przez Prezydenta Miasta R. postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji własnej nr [...] oraz wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., uznające zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta R. w sprawie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. – za uzasadnione i wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia- stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podniesienie w skardze na bezczynność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nakłada na sąd obowiązek zbadania również tego czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. ...). W orzecznictwie konsekwentnie zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, ograniczając pierwsze z nich jedynie do braku wydania w ustawowym terminie decyzji lub postanowienia, albo aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na tym tle kształtowany jest pogląd, według którego przez przewlekłe prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 K.p.a., bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (patrz wyroki NSA z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 776/12, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt. FSK 372/12, z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 czy postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1247/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby Prezydent Miasta R. pozostawał w bezczynności w sprawie dotyczącej zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Sądowa kontrola bezczynności może wystąpić w trzech konfiguracjach procesowych i w zależności od wystąpienia jednej z nich sąd orzeka merytorycznie o skardze lub orzeka wyłącznie procesowo. Sąd orzeka merytorycznie, gdy oddala skargę (nie stwierdzając bezczynności ani w momencie wniesienia skargi, ani w chwili orzekania) lub też gdy zobowiązuje organ do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności (stwierdzając, że bezczynność ma miejsce zarówno w momencie wnoszenia skargi, jak i w momencie orzekania przez sąd). Rozpoznając skargę na bezczynność sąd orzeka natomiast wyłącznie procesowo - umarzając postępowanie - wówczas, gdy pomiędzy datą jej wniesienia a wydaniem rozstrzygnięcia przez sąd organ dokonał żądanej czynności, np. wydał rozstrzygnięcie. Wówczas mamy do czynienia z wyeliminowaniem przedmiotu zaskarżenia (przedmiotu skargi na bezczynność), a zatem z bezprzedmiotowością postępowania sądowego (vide uchwała z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, Lex nr 463487). Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania z tej skargi, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi bezczynność organu, bowiem wydał on decyzję - co prawda już po dacie wniesienia skargi, ale przed dniem wyrokowania przez sąd. Natomiast jak wskazano powyżej przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (tak NSA w postanowieniu sygn. II GPP 5/10). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przy odpowiedzi na skargę wynika taki obraz działań organu dla załatwienia wniosku strony, który nie pozostawia wątpliwości opieszałego działania organu, tj. zwłoki organu pomiędzy poszczególnymi czynnościami, a nawet brakiem należytej staranności przy podejmowaniu decyzji w zakresie wydawanych zarządzeń. Zważyć należy również, że stanowisko takie wyraziło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniające zażalenie skarżącej. Zatem, nie sposób zgodzić się z tłumaczeniem organu, iż postępowanie musiało taki okres, z uwagi na skomplikowany charakter, przeciwnie w ocenie Sądu sprawa nie zaliczała się do zawiłych. Opisany ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie było prowadzone opieszale, z naruszeniem przepisów art. 35 i 36 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stanu przewlekłości postępowania, przy czym zdaniem Sądu nie miało ono znamion rażącego naruszenia prawa. Organ podejmował jednak czynności w sprawie mające na celu wyjaśnienie sprawy i zgromadzenie potrzebnej dokumentacji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.